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Funktionen der wohnbaufÖrderung

Löwengasse 47/5 Tel.: +43 1 /712 62 51-0 Fax: +43 1/712 62 51-21 e-mail: office@fgw.at internet: www.fgw.at Maastricht-konforme Neugestaltung der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung Im Auftrag des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung Abt F2-A, B Wohnbauforschung F-2095 Wien, Februar 2002 Löwengasse 47/5 Tel.: +43 1 /712 62 51-0 Fax: +43 1/712 62 51-21 MAASTRICHT-KONFORME NEUGESTALTUNG
DER NÖ WOHNBAUFINANZIERUNG

Dr. Wolfgang Amann
Ass.-Prof.Dr. Brigitte Gutknecht
DI Sandra Bauernfeind
unter Einbezug von projektbezogenen Gutachten von
o.Univ.-Prof.Dr. Stefan Griller / Mag. Barbara Dutzler
und Dr.Christian Donner
sowie freundlicher Weise zur Verfügung gestellten Texten von
DI Walter Stübler und MR Dr. Eduard Fleischmann
Im Auftrag des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung
Abt F2-A, B Wohnbauforschung
F-2095
Schriftenreihe der FGW Nr. 146
Wien, Februar 2002
Die Deutsche Bibliothek – CIP-Einheitsaufnahme
Amann, Bauernfeind, Gutknecht: Maastricht-konforme Neu-
gestaltung der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung
Wien: FGW-Schriftenreihe 146
ISBN 3-902047-10-0

Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 GUTACHTEN ÜBER DIE EUROPARECHTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN DER NÖ WOHNBAUFINANZIERUNG 3 Univ. Prof. Dr. Stefan Griller / Mag. Barbara Dutzler EU-VERGLEICH - MAASTRICHT-VERTRAG UND WOHNUNGSPOLITIK 23 Dr. Christian Donner AUSGLIEDERUNG DER WOHNBAUFÖ RDERUNG 72 Ass. Prof. Dr. Brigitte Gutknecht ÖFFENTLICHES DEFIZIT – BERECHNUNGSMETHODEN UND AKTUELLE ERGEBNISSE 79 DI Walter Stübler / Statistik Austria WOHNBAUFÖ RDERUNG UND DIE MAASTRICHT-KRITERIEN 98 MR Dr. Eduard Fleischmann / Bundesministerium für Finanzen Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 HAUPTERGEBNISSE UND
Nach der Umstellung der Wohnbaufinanzierungssysteme in mehreren Bundesländern 2001 ist vorderhand kein dringender Handlungsbedarf hinsichtlich der Verschuldungswirksamkeit einzelner Finanzierungsmodelle gegeben. Bei der Weiterentwicklung des Wohnbaufinanzierungssystems in Niederösterreich können demgemäß wieder andere Themen, etwa dessen Beitrag zur Erreichung der Kyoto-Ziele, in den Vordergrund gerückt werden. Es ist allerdings davon auszugehen, dass Mitte des Jahrzehnts die Behandlung zinsgünstiger Wohnbaufinanzierungsdarlehen erneut Gegenstand von Reformen sein dürfte.
KENNZAHLEN ZUR WOHNBAUFINANZIERUNG
χ Annähernd vier von fünf Neubauwohnungen in Ö sterreich werden mit Finanzmitteln der Länder aus
dem Titel der Wohnbauförösterreich trägt das Land bei fast 100% der Wohnungsneubauten zur Finanzierung bei (Seite 15). χ Mehr als 2/3 der Gesamt-Einnahmen für die Wohnbauförderung von 2,63 Mrd. € sind Zweckzuschüsse des Bundes. Rund 27% werden von den Ländern aufgebracht, überwiegend über Rückflüsse aus aushaftenden Darlehen. Diese Zahlen entsprechen dem Durchschnitt der Jahre 1996 bis 1999. Die atypisch hohen Einnahmen und Ausgaben von fast 4 Mrd. € im Jahr 2000 sind auf periodenverschobene Buchungen von Förderungsvergaben – vor allem Darlehen im Neubau - zurückzufüändern wesentlich erleichterten, die Ziele des Ö sterreichischen Stabilitätspakts zu erreichen (Seite 17 und 32). χ Niederösterreich brachte im Durchschnitt der letzten Jahre im Bundesländervergleich gemeinsam mit Tirol mit Abstand am meisten Landesmittel für die Finanzierung des Wohnbaus auf. χ Die verschuldungswirksamen Ausgaben der Wohnbauförderung lagen 2000 bei ca. 1,2 Mrd. € und haben sich 2001 bei auf 2 Mrd. € gesunkenen Ausgaben auf nur mehr ca. € 600 Mio halbiert. Das heißt, dass die Wohnbauförderung mit rund 600 Mio € (öS 8 Mrd.) zur Erreichung des Null-Defizits beigetragen hat. χ Die Forderungen aus aushaftenden Förderungsdarlehen erhöhten sich zwischen 1994 und 2000 von 19,3 auf 22,3 Mrd. € in einem Ausmaß ähnlich der Inflationsrate. Die Rücklagen verdoppelten sich zwar auf zuletzt 1,1 Mrd. €, werden allerdings angesgen aus Annuitätenzuschuss-Finanzierungen als bedenklich knapp aufgefasst (Seite 23, insb. Grafik 14, Seite 26). χ In Kärnten, Niederösterreich und Oberösterreich wurden Forderungen aus aushaftenden Darlehen im Ausmaß von bisher ca. 9,6 Mrd. € (132 Mrd. öS) zu einem Barwert von ca. 5,1 Mrd. € (70 Mrd. öS) verkauft. Der Darlehensverkauf in Niederösterreich macht etwa gleich viel wie jener von Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Oberösterreich und Kärnten zusammen aus. Der Barwert betrug im Durchschnitt 53% der Darlehensnominale, wobei Niederöste(Seite 28 und 51).
KONSOLIDIERUNG DER ÖFFENTLICHEN HAUSHALTE
χ Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichten sich gemäß EU-Vertrag zur Konsolidierung
ihrer öffentlichen Haushalte. Mittelfristiges Ziel sind ausgeglichene öffentliche Haushalte und sogar Budgetüberschüsse. Definition und Berechnungsmodus des „Maastricht-Defizits" ist im „Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen" (ESVG) festgelegt. Die Prüfung der Konvergenzkriterien obliegt dem statistischen Amt der EU EUROSTAT. Zur Umsetzung der Budgetkonsolidierung durch die österreichischen Gerpeänder und Gemeinden 2001 den „neuen österreichischen Stabilitätspakt" (Seite 30 und 32). χ Die Auslegung und Konkretisierung des ESVG obliegt mehreren Gremien, deren wichtigstes der „Aus- schuss für Währungs-, Finanz- und Zahlungsbilanzstatistik" (CMFB) ist. Bei Durchführung von Maß-nahmen, deren verschuldungswirksame Auswirkungen nicht ganz klar sind, empfiehlt sich die frühzeitige Konsultierung der in diesem Gremium vertretenen österreichischen Institutionen: die Oesterreichische Nationalbank und die Statistik Austria. EU-Gremien wie die CMFB können eine Schlüsselrolle bei dem Bemühen spielen, hinsichtlich öessen im Bereich der statistischen Zuordnung von Wirtschaftsaktivitäten proaktiv vorzugehen (Seite 35 und 104). χ Einer Prüfung durch EUROSTAT werden vor allem große Transaktionen unterzogen, die aufgrund von Auseinandersetzungen in der (Medien-)Ö ffentlichkeit auffallen. Aktivitäten kleineren Umfangs werden demgegenüber üblicherweise kaum hinterfragt. Ersteres traf auf die Neuausrichtung der Bundes-Immobiliengesellschaft (BIG) zu und könnte auch beim niederösterreichischen Modell des Forderungsverkaufs bevorstehen. χ Die im gegenständlichen Zusammenhang wichtigen öffentlichen Ausgabenarten sind finanzielle Transaktionen, unter die u.a. alle Darlehensvergaben subsumiert werden, und Vermögenstransfers, denen typischer Weise die Sozialausgaben des Staates zugeordnet werden. Finanztransaktionen sind nicht „Maastricht-wirksam", d.h. eine Darlehensvergabe wirkt sich ebenso wenig auf den Budgetsaldo gemäß ESVG aus, wie die Darlehenstilgungen. Darin unterscheidet sich die ESVG-Praxis grundlegend von der bisherigen Verbuchungspraxis des österreichischen Haushaltsergebnisses nach der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997. Als Vermögenstransfers klassifizierte rückzahlbare Annuitäten- oder Baukostenzuschüsse sind demgegenüber defizitwirksam (Seite 40). χ Ein Darlehen ist nach ESVG-Definition eine unbedingte Verbindlichkeit gegenüber dem Gläubiger, die bei Fälligkeit zurückgezahlt werden muss und verzinslich ist. Die Höhe des Zinssatzes ist nicht festgelegt. Nach derzeitiger Verbuchungspraxis wird ein Darlehen auch dann als Finanztransaktion gewertet, wenn es unter dem Marktniveau liegende Zinsen aufweist. Angesichts der Vagheit des ESVG und des im EU-Recht vorherrschenden dynamischen Rechtsauslegungsprinzips ist allerdings Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 nicht auszuschließen, dass die Kommission zur Entscheidung gelangt, dass die Zinsdifferenz defizitwirksam zu verbuchen ist. In einem solchen Fall wären rechtliche Schritte allerdings durchaus zu erwägen. Strategisch ungleich günstiger wäre es allerdings, wenn es gelänge, die für den hier vertretenen Standpunkt sprechenden Sachargumente einzubringen, dass sie im Vorfeld der Entscheidungsfindung gewürdigt werden können (Seite 45). MAASTRICHT-RELEVANZ DER WOHNBAUFINANZIERUNGSMODELLE
χ In Kapitel 3 werden in 7 Fallbeispielen für die Niederösterreichische Wohnbauförderung relevante
Transaktionen auf ihre Maastricht-Wirksamkeiuförderung durch ein Annuitätenzuschüsse fürwie im Neubau (Seitenach den Modellen Oberösterreich bzw. Niederösterreich (Seite 52 und 53) sowie die begünstigte Rückzahlung (Seite 53). χ Darlehen sind als Finanztransaktionen nicht verschuldungswirksam. Die Darlehensvergabe zählt nicht als Ausgabe, die Tilgung nicht als Einnahme. χ Bei einem Darlehensverkauf an Dritte wird ein Barwertabschlag nicht als Staatsausgabe gewertet. Der Abschlag wird gewissermaßen als Preis für die Marktzuführung des geförderten Darlehens aufgefasst. Bei den in mehreren Bundesländern praktizierten Modellen des Forderungsverkaufs wird denn auch keine von den bislang vertretenen Meinungen abweichende Beurteilung getroffen. Die mit dem Forderungsverkauf erzielten Erträge sind zwar keine Einkünfte im Sinne der Maastricht-Kriterien. Wenn sie allerdings zur Schuldentilgung genutzt oder veranlagt werden, entstehen reduzierte Zinszahlungen bzw. Zinserträge, die sich sehr wohl Maastricht-positiv auswirken. χ Demgegenüber ist bei einer begünstigten Rückzahlung der Abschlag von der noch offenen Darlehensnominale als Vermögenstransfer verschuldungswirksam zu verbuchen. Das bedeutet, dass das Land Liquidität gewinnt, aber Ausgaben zu verbuchen hat. Diese Verbuchungspraxis ist umso schwerer nachvollziehbar, als der Abschlag selbst dann als Ausgabe zu verbuchen ist, wenn er geringer ausfällt als der – verschuldungsneutrale - Barwertabschlag beim Forderungsverkauf an Banken, was in der Praxis häufig der Fall ist. χ Nicht rückzahlbare Annuitätenzuschüsse und verlorene Zuschüsse sind in jedem Fall verschuldungswirksame Staatsausgaben, selbst wenn mit der finanziellen Beteiligung Gegenleistungen verbunden sind, wie etwa ein Beitrag zur Erreichung der Kyoto-Ziele oder der Aufbau von (Wohn-)Infrastruktur. χ Die Bildung von Rücklagen ist ebenso verschuldungs-unwirksam wie deren Auflösung. χ SchließlicAuslagerung der Wohnbauförderung aus der Privatwirtschaftsverwaltung des Landes (Organisationsprivatisierung) eingehend analysiert, und zwar sowohl in europarechtlicher (Seite 54), als auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht (Seite 58). χ Ab Seite 82 werden drei Beispiele aus anderen EU-Staaten dargestellt, bei denen die Maastricht- positive Ausgestaltung von staatlichen Instrumenten der Wohnbaufinanzierung gleichfalls im Zentrum Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 der Bemühungen stand, die Auslagerung der Wohnbaufinanzierung in einen eigens gegründeten Fonds in Finnland, das französische Nullzins-Darlehen für Wohnungseigentum und das Niederländische Modell eines Garantiefonds, in dem alle Aktivitäten der Wohnbaufinanzierung zusammengefasst werden. χ Wenngleich die „wirtschaftliche Betrachtungsweise" als ausschlaggebend für die Gestaltung der Maatstrich-Kriterien gilt, ist kritisch anzumerken, dass sie in Ö sterreich zur Aufgabe von Wohnbaufinanzierungsmodellen geführt haben, deren Effizienz eindeutig über den nunmehr praktizierten „verschuldungsneutralen" Modellen liegt . ZUKUNFTSASPEKTE DER NIEDERÖSTERREICHISCHEN WOHNBAUFINANZIERUNG
χ Im Projektzusammenhang wirkte die FGW bei der Neugestaltung der Niederösterreichischen
Wohnbauförderung Anfang 2001 mit (Seite 89 ff.). Die Förderungsmodelle sowohl für den mehrgeschoßigen Neubau, als auch für die Mehrfamilienwohnhaus-Sanierung und die „Kleine Sanierung" wurden in wesentlichen Punkten neu gestaltet. Insbesondere wurde bei der Neubauförderung die Darlehenskomponente auf Kosten der Annuitätenzuschuss-Komponente wesentlich gestärkt, die Annuitätenzuschüsse rückzahlbar und die Darlehen verzinslich gestaltet sowie die Annuitäten der Index-Entamit gelang eine Anpassung der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung auf verschuldungsneutrale Modelle bei Aufrechterhaltung der Kernelemente des „Freibauer-Modells" und nur moderaten Mehrkosten für den Förderungsnehmer bzw. den Förderungsgeber. χ In einem zusammenfassenden Teil sind ab Seite 104 die wichtigsten Aspekte einer zukunftssicheren Gestaltung der Finanzierungsinstrumente in Niederösterreich zusammengefasst. Es wird mit Nachdruck empfohlen, die Entscheidungspraxis von EUROSTAT aufmerksam zu verfolgen und Anzeichen einer Ä nderung der Verbuchungspraxis für unter dem Marktniveau liegende Zinssätze umgehend mit einem geeigneten Argumentarium zu begegnen. Ein proaktives Vorgehen verspricht günstigere Ergebnisse als die Ergreifung von Rechtsmitteln nach einer allfällig unerwünschten Entscheidung. Allerdings ist der Zeitpunkt einer derartigen Initiative mit Bedacht zu wählen. χ Es wird empfohlen, im gegenständlichen Zusammenhang von Wohnungsfinanzierung zu sprechen und Begriffe wie „Förderung" oder „Subvention" weitestgehend zu vermeiden, da diese Begriffe ety-mologisch leicht mit Zahlungen ohne Gegenleistung in Verbindung gebracht werden können, die gemäß Maastricht-Kriterien grundsätzlich verschuldungswirksam sind. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 0 -
PROJEKTKONZEPTION UND ABLAUF
PROBLEMSTELLUNG
Bei den Bemühungen um eine Reduktion der Staatsverschuldung kommt dem großen Budgetposten der
Wohnbaufinanzierung durch die Länder eine vorrangige Bedeutung zu. Der im Rahmen des
Finanzausgleichs 2001 abgeschlossene Stabilitätspakt zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sieht vor,
dass seitens der Länder ein Budgetüberschuss von 0,75% des BIP, mindestens jedoch € 1.671 Mio (öS 23
1.
In dieser Hinsicht sind die Berechnungsmethoden der Staatseinnahmen und -ausgaben von hoher
Relevanz. Die methodische Basis zur Berechnung ist das Europäische System der Volkswirtschaftlichen
Gesamtrechnungen (ESVG). Mittels des ESVG werden die öffentlichen Haushalte aller an der
Wirtschafts- und Währungsunion beteiligten EU-Länder hinsichtlich der Konvergenzkriterien des
Maastricht-Vertrags nach einheitlichen Gesichtspunkten geprüft. Eine wesentliche Schwierigkeit besteht
darin, dass sich das ESVG in wesentlichen Aspekten von der bisherigen Verbuchungspraxis der
2. Insbesondere bleiben Finanztransaktionen – vor allem
Darlehensvergaben – unberücksichtigt.
NEUBEWERTUNG DER FÖRDERUNGSMODELLE
Die Berechnungsmethode nach ESVG zieht notgedrungen eine Neubewertung einzelner Förderungs-
modelle nach sich. So scheinen besonders verlorene Zuschüsse und nicht-rückzahlbare
Annuitätenzuschüsse maastricht-relevante Ausgaben zu sein, während Darlehen als
„Finanztransaktionen" unberücksichtigt bleiben. Die Effizienz der Förderungsinstrumente läuft teilweise
ihrer Maastricht-Wirksamkeit entgegen. Insbesondere sind die bislang in Niederösterreich angewandten
nicht rückzahlbaren Annuitätenzuschüsse bei niedrigen Kapitalmarktzinsen das mit Abstand
effizienteste Förderungsinstrument, aber verschuldungswirksam nach ESVG.
In der Studie „Schwerpunkt Subjektförderung. Auswirkungen und Optionen einer substanziellen
Mittelverlagerung" (F-2069, 6/2000) wurde nachdrücklich auf die Vorzüge des Niederösterreichischen
Freibauer-Modells hingewiesen (Seite 49, Seite 60).
1 Weitere € 218 Mio (öS 3 Mrd.) sollen aus dem Konsolidierungsbeitrag des Bundes und € 254 Mio (öS 3,5 Mrd.) aus einer Verwaltungsreform resultieren. 2 Geregelt gemäß Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) 1997, vgl. Anhang zur vorliegenden Studie Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Ausgangspunkt der vorliegenden Studie war eine vorläufige Bewertung der praktizierten Modelle hinsichtlich Effizienz und Maastricht-Wirksamkeit: Tabelle 1: Charakteristik der bis 2000/2001 praktizierten Förderungsinstrumente, Effizienzanalyse gemäß FGW-Bewertung Effizienz bei niedr. Liquiditätsbelastung Kapitalmarktzinsen Förderungsgeber vorteilhaft für Förderungsgeber Darlehen Nicht rückzahlbare AZ – NÖ / T / V Annuitätenzuschüsse Rückzahlbare AZ Durchschnittlich Förderungsgeber Verlorene Zuschüsse Durchschnittlich Quelle: „Wohnbauförderung – Staatsverschuldung – Strukturreform". FGW: 7/2000.
ENTWICKLUNGEN WÄ HREND DER PROJEKTDURCHFÜ HRUNG
Die vorliegende Studie wurde im Herbst 2000 entwickelt und eingereicht und kurz nach Jahreswechsel
2001 beauftragt. Angesichts der Brisanz des untersuchten Gegenstandes änderten sich im Laufe der
Projektentwicklung und –durchführung die Rahmenbedingungen erheblich. Die Diskussion um eine
weitgehende Reduktion der Wohnbauförderung konnte unter anderem durch Arbeiten der FGW (Studie
„Wohnbauförderung – Staatsverschuldung – Strukturreform") abgewendet werden. Der Nachweis, dass
eine Kürzung der Wohnbauförderung oder der Verkauf von Forderungen weit geringere Auswirkungen auf
die Staatsverschuldung hat als eine Umstellung auf nicht verschuldungswirksame Förderungsmodelle, wie
Darlehen oder rückzahlbare Zuschüsse, trug dazu bei, dass die Wohnbauförderung einigermaßen
unbeschadet die Verhandlungen zum Finanzausgleich passierte. Den Ländern stehen weiterhin im
wesentlichen die gleichen Anteile aus den Steuererträgen zu, wie sie sie bisher unter dem Titel
„Wohnbauförderung und Bedarfszuweisungen" erhalten haben. Nur wurde die Zweckbindung von
Maßnahmen des Wohnungsbaus auch auf solche zur Erreichung des Kyoto-Zieles und
Infrastrukturinvestitionen ausgeweitet.
Es wurde nachgewiesen, dass die verschuldungswirksamen Ausgaben mit vergleichsweise einfachen
Maßnahmen maßgeblich reduziert werden können. Wenn allein die Länder Wien und Niederösterreich
ihre Neubau- und Sanierungsförderung von verlorenen Zuschüssen bzw. nichtrückzahlbaren
Annuitätenzuschüssen auf Darlehen und rückzahlbare Zuschüsse umstellten – dies ist mittlerweile im
Neubau geschehen - könnte die Maastricht-relevante Verschuldung um rund € 650 Mio (über öS 9
Mrd.) reduziert werden – unabhängig von jeder weiteren Strukturreform. Würden Wien und
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Niederösterreich mit rückzahlbaren Zuschüssen und Darlehen fördern, würde der Anteil der verschuldungswirksamen Ausgaben der Wohnbaufinanzierung von 45% auf 17% sinken. Nur mehr rund € 430 Mio (knapp öS 6 Mrd.) der insgesamt rund € 2,4 Mrd. (öS 33 Mrd.) Förderungsausgaben wären dann gemäß dieser Analyse noch verschuldungswirksame Ausgaben gemäß "Maastricht-Kriterien". Der Sicherstellung der Mittel für die Wohnbaufinanzierung mit dem Finanzausgleich 2001 folgte zum Jahreswechsel 2000/01 ein Briefing seitens der Statistik Austria gegenüber den Vertretern der Wohnbauförderung der Länder mit Anweisungen, wie die Förderungsmodelle umzustellen seien, damit sie als nicht-verschuldungswirksame Finanztransaktionen statt als Sozialtransfers verbuchbar sind. Es wurde dabei die einfache Formel vermittelt, dass Förderungen dann als Finanztransaktionen gelten, wenn sie rückzahlbar und mit zumindest 1% verzinst sind. Innerhalb weniger Monate änderten diejenigen Bundesländer, die bislang vorwiegend auf verlorene Zuschüsse (Wien), nicht rückzahlbare Annuitätenzuschüsse (Niederösterreich) und zinsfreie Darlehen (Salzburg, Steiermark, Niederösterreich) gesetzt hatten, ihre Förderung auf nicht-verschuldungswirksame Modelle. Die Unterstützung der Niederösterreichischen Wohnbauförderung beModelle war Bestandteil des gegenständlichen Projektes und wird im vorliegenden Bericht beschrieben (ab Seite 68). Gleichzeitig setzten mehrere Länder Schritte, ihre Forderungen an aushaftenden Darlehen in einer Weise zu veräußern, dass verschuldungsmindernde Einnahmen lukriert werden können. Der größte Kapitalstock stand Niederösterreich mit rund € 4,7 Mrd. (knapp öS 65Verfügung. Das Ergebnis einer internationalen Ausschreibung war ein Modell, das nicht nur „Maastricht-positive" Einnahmen bringt, sondern auch insgesamt ökonomisch überzeugt (siehe Seite 28 und 51). Die Arbeiten an der vorliegenden Studie erbrachten zwischenzeitlich den Befund, dass hinsichtlich der Suche nach ausgefeilten Modellen zur Vermeidung der verschuldungswirksamen Verbuchung von Staatsausgaben größte Zurückhaltung angebracht ist. Zielsetzung der europäischen Union sind konsolidierte öffentliche Ausgaben. Alle zur Reduktion von Staatsausgaben und Forcierung der Einnahmen getroffenen Maßnahmen müssen auf gesteigerte wirtschaftliche Effizienz ausgerichtet sein. Insofern schien es wenig zielführend, als im März 2001 Vorhaben zur Reduktion verschuldungswirksamer Ausgaben zum Aufhänger in der Tagespresse wurden. Die Presse titelte etwa am 15. März 2001 „EU nimmt Budget-Tricks unter Beschuss". Im Beitrag hieß es: „Ein zweiter Angriff der EU-Statistiker erfolgt auf günstige Darlehen. Jeder Zinssatz, der unter der üblichen Rendite liegt, wird als Subvention betrachtet. Weshalb EUROSTAT verlangt, die Differenz zwischen gewährtem und realem ätzliche Budgetbelastungen verbunden wären. Letztlich gibt es auch bei der Wohnbauförderung Probleme. Die Länder verkaufen derzeit ihre Darlehen in Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 großem Stil, meist an Banken. Sie erhalten damit die langfristigen Rückflüsse aus den Krediten per
Einmalzahlung und nehmen dafür einen Abschlag in Kauf"1.
Allem Anschein nach führen die österreichischen Aktivitäten vorderhand zu keinen Ä nderungen in der
Verbuchungspraxis seitens EUROSTAT. Insofern liefert die vorliegende Studie einen Diskussionsbeitrag in
einem ruhigen Prozess der Optimierung der Wohnbauförderung österreichischer Prägung. Ihre Effizienz
soll nicht nur hinsichtlich des Förderungszwecks optimiert werden, sondern auch hinsichtlich der
Budgetsalden der öffentlichen Hand.
ECKPUNKTE DER STUDIE
Angesichts der gegebenen Effizienz der bisherigen Förderungsmodelle und der politischen Vorgabe, dem
Normadressaten möglichst konstante gesetzliche Rahmenbedingungen zu bieten, war es die Zielsetzung
der Studie,
eine Adaption der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung auf verschuldungsneutrale Modelle bei geringst möglichen Systemänderungen bei Ausschöpfung gegebener Effizienzpotenziale zu erreichen. Es ging um eine Klärung der Frage, wo genau die Grenzen der Maastricht-Relevanz einzelner Förderungsmodelle liegt. Um ein Beispiel zu nennen, ist es durchaus fraglich, wie die Verzinslichkeit von Förderungsdarlehen zu bewerten ist, um sie hinsichtlich der ESVG-Methoden nicht ausgabenwirksam zu halten. Im Detail stellten sich folgende Fragen: Was ist ein verzinsliches Darlehen im Sinne des ESVG? Welche Rolle spielt es, ob der Darlehensgeber mit der Darlehensvergabe einen Verlust macht bzw. vom im Bankengeschäft üblichen Niveau abweicht? Wo beginnt und wo endet der „Loss" (Verlust)? Muss für den öffentlichen Sektor der Begriff der Opportunitätskosten zwingend angewendet werden? Wird es seitens EUROSTAT anerkannt, dass bei Finanzierungen unterschiedliche Marktsegmente bestehen und die Wohnbaufinanzierung angesichts der gegebenen Volumina und Sicherheiten deutlich unter dem Niveau täglich fälliger Einlagen liegt? Ist es denkbar, ein Wohnbauförderungsdarlehen unter den gegebenen Rahmenbedingungen (lange Praxis zinsgünstiger Förderungsdarlehen, keine Wettbewerbsverzerrung, Staat hat nicht die Funktion einer Bank u.a.) in der Größenordnung des VPI (Substanzerhalt des Kapitals) verschuldungs-unwirk-sam zu vergeben? 1 Die Presse, 15.3.2001, S. 19. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die Studie enthält demgemäß folgende Eckpunkte Kapitel 1 Maastricht-relevante Kennzahlen zur Wohnbaufinanzierung: Schaffung eines objektiven Ü berblicks über die Wohnbaufinanzierung durch die Länder. Kapitel 2 Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in der Wirtschafts- und Währungsunion: Darstellung des Verbuchungssystems der öffentlichen Ausgaben ESVG. Kapitel 3 Maastricht-Relevanz unterschiedlicher Wohnbaufinanzierungsmodelle: Untersuchung der Verschuldungswirksamkeit bestimmter Förderungsmodelle. Kapitel 4 Europäische Beispiele: Umgang anderer EU-Staaten mit derselben Thematik. Kapitel 5 Umstellung der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung: Darstellung der Novelle 2001 der Niederösterreichischen Förderungsvorschriften als Teil des gegenständlichen Forschungsprojektes. Zur Erhärtung der Befunde wurden mehrere Expertisen eingeholt und in den Projektbericht integriert. O.Univ.-Prof.Dr. Stefan Griller und Mag. Barbara Dutzler vom Forschungsinstitut für Europafragen an der Wirtschaftsuniversität Wien wurden mit der Erstellung eines Rechtsgutachtens über „die europa-rechtlichen Rahmenbedingungen der NÖ Wohnbaufinanzierung" betraut. Dr. Christian Donner, Autor des umfangreichen Forschungsberichts „Wohnungspolitiken in der Europäischen Union", wurde mit einer Vergleichsstudie zu „Maastricht-Vertrag und Wohnungspolitik in der EU" beauftragt. Die legistische Betreuung der Gesamt-Studie wurde der Vorsitzenden des FGW-Forschungsbeirats, Ass.Prof.Dr. Brigitte Gutknecht übertragen. Sie steuerte überdies eine Untersuchung der rechtlichen Rahmenbedingungen einer Ausgliederung der Wohnbauförderung aus der öffentlichen Verwaltung bei. Die Expertisen sind in vollem Umfang im Anhang der Studie zu finden. Darüber hinaus wurde auf eine Darstellung des „Ö ffentlichen Defizits – Berechnungsmethoden und aktuelle Ergebnisse" von DI Walter Stübler (Statistik Austria) sowie einen Vortrag zu „Wohnbauförderung und die Maastrichtkriterien" von MR Dr. Eduard Fleischmann (Bundesministerium für Finanzen) zurückgegriffen. Beide Beiträge sind mit freundlicher Genehmigung ebenfalls im Anhang abgedruckt. Die Integration von Teilen dieser Expertisen in den Hauptteil der Studie ist meist nicht gesondert ge-kennzeichnet. Das Rechtsgutachten von Griller/Dutzler fand Eingang vor allem in die Kapitel 2 „Konsoli-dierung der öffentlichen Haushalte in der Wirtschafts- und Währungsunion" und 3 „Maastricht-Rele-vanz unterschiedlicher Wohnbaufinanzierungsmodelle". Die Expertise von Donner findet sich insbeson-dere in Kapitel 4 „Europäische Beispiele" wieder. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 1 -
MAASTRICHT-RELEVANTE KENNZAHLEN ZUR
WOHNUNGSPRODUKTION UND WOHNBAUFINANZIERUNG
welch hohem Maße die Zahlen zu Wohnungsbewilligungen und –fertigstellungen
mit den Förderungszusicherungen korrelieren. Der enorme Anstieg der Bewilligungszahlen Anfang der
neunziger Jahre auf österreichweit rund 67.000 Einheiten (1995) lief praktisch gleichauf mit einem
entsprechenden Anstieg der Förderungszahlen. Während der gesamten neunziger Jahre lag der
„Förderungsdurchsatz" – d.h. das Verhältnis von Förderungszusicherungen im Neubau zu den
Wohnungsbewilligungen – zwischen 75% und 81% mit einem Durchschnittswert von 77%. Das heißt,
dass bei annähernd vier von fünf Neubauwohnungen Förderungsmittel der Länder in Anspruch
genommen wurden.
Der Höhepunkt der Förderungsaktivitäten wurde 1996 mit österreichweit 48.800 Einheiten erreicht. Bis 2000
sank die Zahl auf 33.600. Für 2002 ist mit gebremsten Rückgängen auf knapp unter 30.000 Einheiten zu
rechnen.
Grafik 2: Wohnungsbewilligungen, -fertigstellungen und Förderungszusicherungen Ö sterreich bis 2002
Quelle: Statistik Austria Baustatistik, BMF, FGW-Erhebung bei den Länderförderungsstellen, FGW-Prognose Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Niederösterreich hat traditionell einen noch stärkeren Förderungsdurchsatz als der Durchschnitt der Bundesländer. Fast jede neu errichtete Wohnung kommt in den Genuss einer Förderung. Bewilligungszahlen und Förderungszusicherungen gingen, ähnlich dem österreichischen Trend, seit Mitte der neunziger Jahre weitgehend parallel zurück. Die Wohnungsbewilligungen erreichten 1999 knapp 8.000 Einheiten und 2000 knapp 9.000. Die Förderungszusicherungen lagen 2000 knapp unter 8.000 und dürften dieses Niveau bis 2002 in etwa halten. Grafik 3: Wohnungsbewilligungen, -fertigstellungen und Förderungszusicherungen in Niederösterreich Quelle: Statistik Austria Baustatistik, BMF, FGW-Erhebung bei den Länderförderungsstellen, FGW-Prognose
EINNAHMEN FÜR DIE WOHNBAUFÖRDERUNG
Die Mittelaufbringung für die Wohnbaufinanzierung in Ö sterreich wird überwiegend von den Zweckzu-
schüssen des Bundes getragen, die seit 1996 nominell gleichbleibend € 1,78 Mrd. (öS 24,5 Mrd.)
ausmachen. Dies sind mehr als 2/3 der Gesamt-Einnahmen für die Wohnbauförderung von € 2,63 Mrd.
(öS 36,1 Mrd.) im Durchschnitt der Jahre 1996 bi1. Andere Bundesmittel, insbesondere die nicht
zweckgebundenen Bedarfszuweisungen, belaufen sich für denselben Zeitabschnitt auf durchschnittlich €
120 Mio (öS 1,7 Mrd.). Die verbleibenden rund € 710 Mio (öS 9,8 Mrd. bzw. 27%) werden von den Ländern
aufgebracht, überwiegend durch Rückflüsse von aushaftenden Darlehen und in kleinerem Ausmaß
Landesmittel.
1 Die Zahlen für 2000 wurden aufgrund ihrer atypischen Höhe nicht in der Durchschnittsberechnung berücksichtigt, siehe unten. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die Struktur der Einnahmen des Landes Niederösterreich ist im wesentlichen mit den bundes-durch-schnittlichen Zahlen identisch, mit der einen Ausnahme, dass Niederösterreich, gleichauf mit Tirol, im Vergleich der Bundesländer mit Abstand am meisten Landesmittel in die Wohnbauförderung investiert. Die Einnahmen und Ausgaben im Jahr 2000 stellen in mehrerlei Hinsicht eine Sondersituation dar. Anlässlich einer Umfrage bei den Länder-Förderungsstellen im Februar 2001 wurde für 2000 ein vorläufiges Ergebnis auf dem Niveau der Vorjahre gemeldet, mit leicht sinkender Tendenz für 2001 und 2002. Das Hochschnellen der Werte in den endgültigen Jahresabschlüssen 2000 um ca. € 440 Mio (über öS 6 Mrd.) gegenüb€ 2,96 Mrd. (öS 40,7 Mrd.) hat mit den Maastricht-Kriterien zu tun. Die Bedingungen des Stabilitätspakts1 bewogen mehrere Bundesländer – allen voran Niederösterreich und Wien – gemäß Maastricht-Kriterien ausgabenwirksame Förderungsmaßnahmen des Jahres 2001 dem Jahr 2000 zuzurechnen. Beide Bundesländer haben ihre Wohnbaufinanzierung im ersten Halbjahr 2001 auf – gemäß Maastricht-Kriterien - ausgabenneutrale Modelle umgestellt. In diesem Jahr noch nach den alten Richtlinien vergebene Förderungen wurden demgemäß im Jahr 2000 verbucht. Die um rund € 440 Mio erhöhten Ausgaben mussten naturgemäß durch Mehreinnahmen in einem ähnlichen Ausmaß kompensiert werden. Dies geschah insbesondere durch eine Forcierung der Rückflüsse und den anlaufenden Verkauf von Förderungsdarlehen. Die Rückflüsse konnten gegenüber dem mehrjährigen Durchschnitt (1996-1999) um fast 50% auf € 930 Mio (öS 12,8 Mrd.) gesteigert werden. Vor allem Wien steigerte 2000 diesbezügliche Einnahmen durch eine Forcierung der begünstigten Rückzahlung um rund das Dreifache auf € 380 Mio (öS 5,2 Mrd.). Der Verkauf von Förderungsdarlehen in Oberösterreich war bereits 2000 mit € 220 Mio (über öS 3 Mrd.) budgetwirksam. 1 Siehe Seite 32. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Einnahmen für die Wohnbauförderung in Mio € Mittel aus Rückflüssen, Zinsen u.ä.
Mittel der Länder Andere Mittel des Bundes Zweckgebundene Mittel des Bundes an die Länder Quelle: BMF, FGW-Erhebung bei den Länderförderungsstellen
AUSGABEN FÜR DIE WOHNBAUFÖRDERUNG
Während die Förderungszusicherungen in den letzten Jahren deutlich zurückgingen, hielten sich die
Förderungsausgaben bei konstant € 2,4 bis 2,5 Mrd. (öS 33 - 35 Mrd.). Das heißt, der durchschnittliche
Mitteleinsatz pro neu errichteter Wohnung stieg. Dazu kam es aufgrund diverser neuer
Förderungsmodelle, etwa der allgemeinen Wohnbeihilfe oder verbesserter Modelle in der
Sanierungsförderung. Gemäß einer FGW-Umfrage Anfang 2001 war zu erwarten, dass die
Förderungsausgaben der Länder auch weiterhin – trotz rückläufiger Zusicherungszahlen, Aufweichung
der Zweckwidmung und Sparzwang – sich nur moderat rückläufig entwickeln würden. Erwartet wurde
ein Absinken der Förderungsausgaben auf knapp unter € 2,2 Mrd. (öS 30 Mrd.) sowohl für 2001, als
auch für 2002.
Tatsächlich stiegen die Ausgaben für die Wohnbaufinanzierung 2000 ähnlich wie die Einnahmen massiv
an und erreichten einen nie gewesenen Höchststand von € 2,95 Mrd. (öS 40,5 Mrd.). Bei zumindest
€ 440 Mio (öS 6 Mrd.) handelt es sich um phasenverschobene Buchungen. Diese betreffen fast aus-
schließlich den Neubau, nachdem in der Sanierung die meisten Bundesländer die Annuitätenzuschuss-
Förderungen trotz ihrer Verschuldungswirksamkeit beibehielten. Das bedeutet aber für 2001 und 2002
vermutlich ein buchmäßiges Absinken der Förderungsausgaben in den Bereich von ca. € 1,9 Mrd. (öS 26
Mrd.).
Grafik 5:
Ausgaben für die Wohnbauförderung bis 2002 Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Gesamt gemäßBefragung 2/01 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Quelle: BMF, FGW-Erhebung bei den Länderförderungsstellen, FGW-Prognose Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Ausgaben für die Wohnbauförderung in Mio € Zuschüsse Scheck Anm.: AZ/ZZ = Annuitätenzuschüsse/Zinszuschüsse; Eigenmittel-ED = Eigenmittel-Ersatzdarlehen Quelle: BMF, FGW-Erhebung bei den Länderförderungsstellen Tabelle 7: Kennzahlen zur Wohnbaufinanzierung der Länder 2000 in Mio € 1.815 51 116 295 282 110 247 136 100 478 In Anspruch genommene Bedarfszuweisungen / Landesmittel 1.167 19 57 144 286 41 142 62 37 378 2.955 71 159 463 547 151 365 206 138 855 Veränderung gegenüber dem Durchschnitt 1996-99 13% 2% -4% 5% 12% -8% 4% -6% 12% 42% Bedarfszuweisungen 604 21 42 114 103 37 92 49 26 119 Davon nicht in Anspruch genommen 2.351 76 119 623 376 163 223 176 90 504 2.946 93 131 695 420 173 380 204 113 736 Veränderung gegenüber dem Durchschnitt 22% 66% -11% 109% -1% -7% 16% -5% -14% 25% Saldo Einnahmen / Ausgaben Förderungsfäl e in 1.000 WE 42,2 1,4 3,0 10,4 7,6 2,5 5,3 3,6 2,0 6,4 33,6 1,9 2,2 7,8 5,5 2,3 5,3 3,0 1,7 3,9 -20% 38% -26% -25% -27% -8% -1% -17% -18% -39% FGW-Sonderauswertung Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die Ausgaben für die Wohnbaufinanzierung entwickeln sich bundesländerweise deutlich unterschiedlich. Sprunghafte Steigerungen und Rückgänge der Ausgaben im zweistelligen Prozentbereich sind eher die Regel als die Ausnahme. Von im Vergleich großer Konstanz ist die Förderungsgebarung in den westlichen Bundesländern und in der Steiermark geprägt. Die westlichen Bundesländer sind auch in geringerem Ausmaß vom Ä nderungsbedarf aufgrund der Erfordernisse des Stabilitätspakts betroffen. Sie haben Anfang der neunziger Jahre darauf verzichtet, auf kurzfristig vorteilhaftere Förderungsmodelle umzusteigen und sind größtenteils bei der traditionellen – nach Maastricht-Kriterien nicht verschuldungswirksamen - Darlehensförderung geblieben. Trends in der Entwicklung der Länder-Förderungspolitik sind derzeit besonders schwer nachweisbar. In zu hohem Maße war das Jahr 2000 ein Jahr des Übergangs mit teilweise höchst untypischen Budgets. Grafik 8: Entwicklung der Förderungsausgaben nach Bundesländern Anm.: Ost: B, NÖ , W; West: OÖ , S, T, V; Süd: K, St. Quelle: BMF, FGW-Erhebungen bei den Länder-Förderungsstellen, 2001/02 Prognosen Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die Sanierungsförderung nimmt in den Bundesländern einen stark unterschiedlichen Stellenwert ein. Im österreichischen Durchschnitt über die Jahre 1994 bis 2000 flossen 22,6% der Mittel in die Sanierung. Den höchsten Sanierungsanteil verzeichnet die Steiermark mit über 40%, gefolgt von Wien mit 32% und Niederösterreich mit 26%. Salzburg weist zusammen mit Kärnten den niedrigsten Sanierungsanteil mit nur knapp über 5% der Förderungsausgaben auf. Einschränkend ist allerdings festzuhalten, dass die Bundesländer einzelne Maßnahmen, z.B. die Förderung von Dachgeschossausbauten oder Totalsanierungen unterschiedlich zuordnen. Auch sind die Länderwohnbaufonds in der Statistik nicht berücksichtigt. Sie machen in einzelnen Bundesländern, z.B. in Salzburg, ein erhebliches Volumen aus. Grafik 9: Förderungsausgaben für Neubau und Sanierung in den Bundesländern Mittelwerte 1994 – 2000 in Mio € Quelle: Förderungszusicherungen: BMF, FGW-Erhebungen bei den Länder-Förderungsstellen Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 10: Verteilung der Förderungsausgaben nach Bundesländern Mittelwerte 1997 - 2000 70,0%Sanierung GBV 60,0%Sanierung Gewerblich 50,0%Sanierung Private und Gemeinden 30,0%Neubau Gewerblich 20,0%Neubau Private und Gemeinden 10,0%Anteil Neubau Quelle: Siehe BMF, FGW-Erhebungen bei den Länder-Förderungsstellen.
ENTWICKLUNG DER VERSCHULDUNGSWIRKSAMEN
FINANZIERUNGSKOMPONENTEN
Unter der vereinfachenden Annahme, dass Darlehen und rückzahlbare Annuitätenzuschüsse
verschuldungsneutral, nicht rückzahlbare Annuitätenzuschüsse und verlorene Zuschüsse hingegen als
verschuldungswirksame Staatsausgaben zu werten sind, kam die FGW in ihrer Studie
„Wohnbauförderung – Staatsverschuldung – Strukturreform" (8/2000) zum Schluss, dass 1999 rund
45% der gesamten Förderungsausgaben oder 1,1 Mrd. € (15 Mrd. öS) verschuldungswirksam zu
verbuchen waren. Im Jahr 2000 erhöhte sich dieser Wert aufgrund der umfangreichen
periodenverschobenen Buchungen auf rund 1,2 Mrd. € (16,5 Mrd. öS).
In der Förderungsgebarung für 2001 wird die angesprochene Umstellung der Förderungsmodelle
wirksam. Bei einem zu erwartenden Rückgang der gesamten Förderungsausgaben von knapp 3 auf
knapp 2 Mrd. € dürften sich die verschuldungswirksamen Ausgaben glatt halbieren – auf nur mehr rund
600 Mio €. Das heißt, dass die Wohnbauförderung mit rund 600 Mio € oder rund 8 Mrd. Schilling zur
Senkung des österreichischen Budgetdefizits beiträgt! Den größten Anteil an dieser Entwicklung hat
Wien, wo das Instrument der verlorenen Zuschüsse, die im Durchschnitt der Jahre 1996 bis 1999 ein
Volumen von 270 Mio € in Anspruch nahmen, auf ein verschuldungsneutrales Darlehensmodell
umgestellt wurde.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 AUSHAFTENDE DARLEHEN, RÜCKLAGEN UND ZAHLUNGSVERPFLICHTUNGEN
Seit Ende der neunziger Jahre stehen immer wieder die aushaftenden Förderungsdarlehen als mögliche
Ressource zur Reduktion der Staatsverschuldung zur Diskussion. Tatsächlich machen sie ein
bedeutsames Volumen aus, wie in Grafik 11 dargestellt. Zwischen 1994 und 2000 stiegen die
aushaftenden Darlehen von 19,3 auf 22,3 Mrd. € (266 auf 307 Mrd. öS). Das ist im Jahresmittel eine
Zunahme um 2,5%, sie liegt also im Bereich der Inflationsrate. Besonders stark war der Anstieg
zwischen 1997 und 1999 mit jeweils über 4%. Der Rückgang im Jahr 2000 ist vor allem auf den
Forderungsverkauf des Landes Oberösterreich zurückzuführen, der bereits damals zu Buche schlug1.
Ä hnliche Transaktionen von Kärnten werden sich erst 2001 niederschlagen, der Forderungsverkauf von
Niederösterreich frühestens 2002.
Die Rücklagen verdoppelten sich in etwa zwischen 1994 und 2000 von knapp 500 Mio € auf 1,1 Mrd. €
(6,5 auf 14,8 Mrd. öS). Angesichts des massiven Anstiegs der Annuitätenzuschuss-Förderungen (vgl.
Grafik 6, Seite 19) ist die Rücklagenentwicklung als bedenklich knapp aufzufassen.
Grafik 11: Aushaftende Darlehen und Rücklagen der Länderförederungsgeber gesamt
Aushaftende Darlehen 1 Siehe unten, Seite 28. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 In Niederösterreich erhöhte sich der Bestand an aushaftenden Darlehen während der neunziger Jahre um durchschnittlich knapp 4% pro Jahr von ca. 4 Mrd. € 1994 auf ca. 5 Mrd. € im Jahr 2000 (von 55 auf 69 Mrd. öS), obwohl der Förderungsschwerpunkt in diesem Zeitraum bei Annuitätenzuschuss-Förderungen lag. Die Niederösterreichische Wohnbauförderung verfügte Mitte der neunziger Jahre über praktisch keine Rücklagen, was damals ein Hauptgrund für die Umstellung auf eine Annuitätenzuschuss-Förderung war. Bis 1999 konnten Rücklagen im Ausmaß von fast 400 Mio € (5,2 Mrd. öS) aufgebaut werdrliches Absinken auf weniger als diefte im Jahr 2000 ist auf periodenverschobene Förderungszusicherungen zurückzuführen. Niederösterreich erhöhte 2000 seine Förderungsausgaben auf annähernd das Doppelte, um verschuldungswirksame Ausgaben noch im Jahr 2000 statt 2001 verbuchen zu können (vgl. Ausführungen auf Seite 16, 17 und 32). Grafik 12: Aushaftende Darlehen und Rücklagen Niederösterreich in Mio € Aushaftende Darlehen Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die „Assets" der aushaftenden Darlehen und Rücklagen sind den Zahlungsverpflichtungen gegenüber zu stellen. In den meisten Ländern liegen zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses Förderungszu-sicherungen vor, die noch nicht zur Auszahlung gelangt sind (Darlehen, verlorene Zuschüsse). Diese machten 1994 noch annähernd 30% der Zahlungsverpflichtungen aus, sind aber mittlerweile auf 14% gesunken. Der Löwenanteil der Zahlungsverpflichtungen sind Annuitätenzuschüsse, die den Förderungsgeber auf mehrere Jahre finanziell verpflichten. Im Neubau läuft die Verpflichtung bis zu 25 Jahre (Steiermark, Niederösterreich)1, in der Sanierung meist auf 15 Jahre2. Im Geschoßwohnungs-Neubau bedienen sich die vier Bundesländer Niederösterreich, Salzburg, Steiermark und Tirol schwerpunktmäßig des Instruments der Annuitätenzuschüsse, in der umfassenden Sanierung alle Bundesländer ausser dem Burgenland und Salzburg. Die Zahlungsverpflichtungen summierten sich 2000 auf rund 7,5 Mrd. € (104 Mrd. öS). Dieser Betrag ist den aushaftenden Darlehen und Rücklagen gegenüber zu stellen, die 2000 23,4 Mrd. € (322 Mrd. öS) ausmachten. Mehr als die Hälfte der Zahlungsverpflichtungen, fast 4 Mrd. € (54 Mrd. öS) entfallen heute auf Annuitätenzuschüsse im Neubau. Diese Finanzposition stieg in den letzten Jahren stark an, von 28% der Zahlungsverpflichtungen 1994 auf 53% im Jahr 2000 (Grafik 14). Etwa ein Drittel der Zahlungsverpflichtungen sind Annuitätenzuschüsse in der Sanierung mit ca. 2,5 Mrd. € (35 Mrd. öS). Sie zeigen in den vergangenen Jahren betraglich einen leichten Abwärtstrend, anteilsmäßig sank die Position stärker - von 44% 1994 auf 33% 2000. Grafik 13: Zahlungsverpflichtungen der Länder aus bestehenden Förderungszusicherungen 2000 Verl. Zuschüsse Verl. Zuschüsse Gesamt: 7.524 Mio € 1 Regelförderung Mietwohnungsbau: 25-jährige AZ in der Steiermark und in Niederösterreich; 12-jährige AZ in Tirol; subjektbezogene AZ in Salzburg. 2 Förderung der umfassenden Sanierung: 15-jährige AZ in Niederösterreich, Oberösterreich, Steiermark, Vorarlberg und Wien; 12-jährige AZ in Tirol, 10-jährige AZ in Kärnten. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Insgesamt stiegen die Zahlungsverpflichtungen bis 1997 deutlich an (4-7% p.a.), stagnieren seither aber. Deutlich stärker als in der Gesamtschau der Bundesländer entwickelten sich die Zahlungsverpflichtungen in Niederösterreich, und auch hier vor allem aufgrund des starken Anwachsens der Annuitätenzuschuss-Förderung im Neubau. Zwischen 1994 und 2000 ist eine glatte Verdoppelung von knapp 1,5 auf 2,9 Mrd. € festzustellen (ca. 20 auf 40 Mrd. öS). Grafik 14: Zahlungsverpflichtungen der Länder aus bestehenden Förderungszusicherungen in Mio € Für Tirol und Salzburg liegen nur FGW-Schätzungen zu den Zahlungsverpflichtungen vor. Grafik 15: Zahlungsverpflichtungen Niederösterreich aus bestehenden Förderungszusicherungen in Mio € SonstigeVerpflichtungen Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die Verteilung von „Soll" und „Haben" (Zahlungsverpflichtungen und aushaftende Darlehen bzw. Rücklagen) ist bundesländerweise stark ungleich verteilt. Bundesländer mit schwerpunktmäßígen AZ-Förderungen haben naturgemäß höhere Zahlungsverpflichtungen als andere Bundesländer. Länder, die in der Vergangenheit überwiegend mit Darlehen gefördert haben, verfügen demgegenüber über entsprechend hohe Forderungen. Der fiktive Saldo von „Soll" und „Haben" ist in allen Bundesländern weit im positiven Bereich. Ö sterreichweit übersteigen die Forderungen und Rücklagen die Zahlungsverpflichtungen um annähernd 16 Mrd. € (knapp 220 Mrd. öS). Als „fiktiv" ist dieser Saldo insofern anzusehen, als der tatsächliche Barwert der aushaftenden Darlehen weit unter den nominellen Beträgen liegt. Fast 40% der Zahlungsverpflichtungen aller Bundesländer entfallen 2000 auf Niederösterreich. Dem stehen aber auch besonders hohe Bestände an aushaftenden Darlehen gegenüber – noch. Denn mit dem bevorstehenden Verkauf der Förderungsdarlehen wird sich die „Haben"-Seite drastisch reduzieren, während die „Soll"-Seite aufgrund neuer AZ-Förderungsjahrgänge weiter ansteigen wird. Grafik 16: Soll und Haben der Wohnbauförderung der Bundesländer 2000 in Mio € -3.000 -2.000 -1.000 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 Aushaftende Darlehen und Rücklagen Für Tirol und Salzburg liegen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtungen nur FGW-Schätzungen vor. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 VERKAUF VON DARLEHENSFORDERUNGEN
Mehrere Bundesländer sind den Anforderungen des Stabilitätspakts dadurch begegnet, dass sie
Wohnbauförderungsdarlehen veräußerten. Es wurden und werden unterschiedliche Modelle praktiziert:
OBERÖ STERREICH:
Als erstes der Bundesländer hat Oberösterreich bereits im März 2000 Teile der Förderungsdarlehen
gemäß WFG 1956 und 1968 verkauft. Die Darlehensnominale betrug ca. 480 Mio €. (6,6 Mrd. öS), der
erzielte Barwert ca.220 Mio € (3,01 Mrd. öS), d.s. knapp 46% der Nominale. Das Bankenkonsortium
bestand aus der Oberösterreichischen Landesbank AG als Konsortialführer und der Allgemeine Sparkasse
Oberösterreich Bank AG, der Kreditanstalt AG sowie der Raiffeisen Landesbank Oberösterreich.
Die zweite Tranche an Förderungsdarlehen wurde im 1. Quartal 2002 veräußert. Die Darlehensnominale
betrug ca. 3,1 Mrd. € (43 Mrd. öS). Es handelt sich dabei um sämtliche aushaftenden Förderungsdarlehen,
die vor dem 31.12.97 zugesichert und bis zum 1.12.2001 ausbezahlt wurden und eine Restlaufzeit von
länger als einem Jahr haben. Insgesamt waren rund 10 verschiedene Förderungsschienen betroffen. Der
Verkauf wurde international ausgeschrieben. Ein Ergebnis stand bei Abschluss der Studie noch nicht fest.
Die Finanzabteilung des Landes erwartete einen Barwert von rund 50%, d.h. rund 1,6 Mrd. € (22 Mrd. öS).
Mit dem Erlös werden sämtliche Schulden des Landes getilgt bzw. Rücklagen gebildet und langfristig
veranlagt. Die Veranlagungsgewinne können als Maastricht-wirksame Einnahmen verbucht werden.
KÄ RNTEN:
Das Land Kärnten veräußerte im Februar und im Oktober 2001 ältere Förderungsdarlehen in 2 Tranchen
mit Nominalen von 630 und 690 Mio € (8,7 und 9,4 Mrd. öS) zu Barwerten von 310 bzw. 370 Mio € (4,3
bzw. 5,1 Mrd. öS). Bei der ersten Tranche erreichte der Barwert 49,2% der Nominale, bei der zweiten
Tranche 53,6%. Partnerbanken waren die Hypo Alpe Adria AG und die Kommunalkredit AG, bei der
zweiten Tranche zusätzlich auch die Bank für Kärnten und Steiermark AG.
NIEDERÖ STERREICH:
Das Land Niederösterreich entwickelte das im Vergleich der Bundesländer ausgefeilteste Modell, um aus
dem Verkauf von Förderungsdarlehen mit einer Darlehensnominale von rund 4,7 Mrd. € (64,7 Mrd. öS)
Maastricht-wirksame Einnahmen zu lukrieren. Aus einem internationalen Ausschreibungsverfahren ging
die Citigroup London als Bestbieter hervor. Das wirtschaftliche Eigentum (=Rückflüsse aus den
Forderungen bestehend aus Zinsen und Tilgungen) wurde an eine im Eigentum einer Stiftung stehenden
Spezialgesellschaft („Blue Danube Loan Funding GmbH") verkauft. Im Grundbuch bleibt weiterhin das
Land NÖ als Hypothekargläubiger eingetragen. Für den einzelnen Darlehensnehmer gibt es keine
Ä nderungen bzw. Auswirkungen, da insbesondere auch die Verwaltung der Darlehen weiterhin von der
Niederösterreichischren Hypo-Bank durchgeführt wird.
Die Spezialgesellschaft finanzierte den Erwerb der Darlehensforderungen über eine internationale
Anleihenemission (Asset backed security – Anleihe). Die Anleihe ist derart strukturiert, dass die
gekauften Rückflüsse aus den Wohnbaudarlehen die Tilgung und Zinsen der Anleihe decken. Die Anleihe
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 brachte einen Nettoverwertungserlös von knapp 2,6 Mrd. € (ca. 35 Mrd. öS), das sind 55% der Dar-lehensnominale. Der Kaufpreis wird vom Land Niederösterreich veranlagt. WIEN: Die Bundeshauptstadt praktiziert eine Sonderform der Rückzahlung von Förderungsdarlehen. Der Verkauf der Darlehen an die Bauträger (gemeinnützige Bauvereinigungen) ist als Mischform zwischen Forderungsverkaufs und begünstigter Rückzahlung krierte Wien ca. 220 Mio € (3 Mrd. öS) aus dieser Position, 2001 und 2002 dürften die Erträge bei 30 – 40 Mrd. € (400 - 500 Mio öS), ab 2003 bei ca. 100 Mio € (ca. 1,5 Mrd. öS) liegen. In der STEIERMARK ist ein Verkauf von Förderungsdarlehen gemäß WBF 68 mit einer Darlehensnominale von ca. 800 Mio € (11 Mrd. öS) im Gespräch, wird allerdings frühestens 2003 budgetwirksam. Die anderen Bundeslär Verflüssigung ihrer Darlehensforderungen ab. Der Rechnungshof hat den niederösterreichischen Forderungsverkauf Ende 2001 geprüft. Das Ergebnis wurde bisher noch nicht veröffentlicht. Eine Querschnittsprüfung aller Forderungsverkäufe steht zur Diskussion. Die Erlöse aus den Forderungsverkäufen in Oberösterreich und Kärnten wurden bzw. werden schwerpunktmäßig für die Tilgung von Landesschulden bzw. für die Rücklagenbildung verwendet. Die laufenden Erträge aus dem Forderungsverkauf und der Veranlagung der Niederösterreichischen Wohnbauförderung gelangen indirekt, aber mittelfristig zweckgebunden zurück in die Wohnbauförderung. In Wien werden die Darlehensverkäufe als Rückflüsse verbucht. Bei den ersten Forderungsverkäufen wurde die Banken-Ausschreibung auf heimische Institute beschränkt, mit denen die Landesregierungen in Geschäftsbeziehungen stehen. Ü ber diesen engen Kreis hinaus gingen bisher Niederösterreich und Oberösterreich, die internationale Ausschreibungen durchführten. Die Barwerte der verkauften Tranchen reichen von 46% (1. Tranche Oberösterreich) bis 55% der Darlehensnominale (Niederösterreich). Gründe für die großen Unterschiede sind vor allem das Alter der Darlehen und deren Verzinsung, aber auch in hohem Maße die Kapitalmarktsituation zum Zeitpunkt der Veräußerung. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass ein Verkauf zu einem günstigen Zeitpunkt u.U. mehrere Prozentpunkte höhere Barwerte bringen kann. Problematisch erscheint in mehreren Verkaufsmodellen (z.B. OÖ 1, Ktn 1 + 2), dass bei vorzeitiger Darlehensrückzahlung durch den Einzelhaushalt das Land für die weitere Tilgung gemäß Tilgungsplan haftet. Obwohl es im Gegenzug den Rückzahlungsbetrag des Schuldners erhält, verbindet sich damit ein nicht unerhebliches finanzielles Risiko. Eine detaillierte Darstellung der europarechtlichen Rahmenbedingungen von Forderungsverkäufen dieser Art findet sich ab Seite 51. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 2 -
KONSOLIDIERUNG DER Ö FFENTLICHEN
HAUSHALTE IN DER WIRTSCHAFTS- UND
WÄ HRUNGSUNION1
DIE „MAASTRICHT-KRITERIEN"
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichten sich gemäß EU-Vertrag zur Konsolidierung
ihrer öffentlichen Haushalte. Mittelfristiges Ziel sind ausgeglichene öffentliche Haushalte und sogar
Budgetüberschüsse2. Die Europäische Kommission hat die Aufgabe, die Entwicklung der Haushaltslage
und der Höhe des öffentlichen Schuldenstands im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler
zu überwachen. Da öffentlicher Schuldenstand und öffentliches Defizit eng miteinander verzahnt sind,
konzentriert sich die haushaltspolitische Ü berwachung durch die Europäische Kommission bzw. den
Europäischen Rat auf das öffentliche Defizit. Definition und Berechnungsmodus dieses „Maastricht-
Defizits" ist im „Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen" (ESVG) festgelegt3.
Ein Meilenstein auf dem Weg zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte waren die im „Vertrag von
Maastricht" definierten Konvergenzkriterien als Voraussetzung für die Teilnahme an der Europäischen
Währungsunion (seit 1.1.1999 in Kraft). Die wichtigsten dieser „Maastricht-Kriterien" sind ein laufendes
Budgetdefizit von max. 3% des BIP und ein öffentlicher Schuldenstand von höchstens 60% des BIP. Im
Detail sind die Konvergenzkriterien etwas weiter gefasst4:
LAUFENDES BUDGETDEFIZIT: Nicht höher als 3% des BIP, ausgenommen, wenn eine klar abnehmende Tendenz feststellbar ist und der tatsächliche Wert nahe am Zielwert liegt. SCHULDENSTAND DES Ö FFENTLICHEN SEKTORS: Nicht höher als 60% des BIP, ausgenommen, wenn eine klar abnehmende Tendenz feststellbar ist und eine hinreichend rasche Verbesserung zu erwarten ist. WECHSELKURS: Der tatsächlich festgestellte Kurs musste durch mindestens zwei Jahre innerhalb der Bandbreite des Europäischen Währungssystems gelegen sein und es durfte keine einseitige Abwertung erfolgt sein. INFLATION: Die nationale Inflationsrate durfte nicht höher sein als der Durchschnitt der drei niedrigsten Werte plus 1,5 Prozentpunkte. 1 Die Ausführungen dieses Kapitels beziehen weite Teile des im Anhang im Volltext verfügbaren Gutachtens von Univ.- Prof.Dr. Stefan Griller / Mag. Barbara Dutzler (Institut für Europafragen der WU Wien) sowie Texte von DI Walter Stübler (Statistik Austria) und MR Dr. Eduard Fleischmann (Bundesministerium für Finanzen) ein. Auf die einzelne Kennzeichnung der Bezugnahme wird aus Gründen der Ü bersichtlichkeit verzichtet. 2 Art. 104 Abs. 1 EGV. Entschliessung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt Amsterdam, 17. Juni 1997 Amtsblatt Nr. C 236 vom 02/08/1997. 3 Siehe unten, Seite 33. 4 Donner, siehe Anhang, Seite 25. Zur Situation einzelner EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich Budgetdefizit und Schuldenstand siehe Seite 68 ff. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 ZINSSATZ: Der Zinssatz langfristiger Anleihen (mit einer Laufzeit von mindestens 10 Jahren) durfte den Durchschnitt der drei niedrigsten Werte um höchstens 2,0 Prozentpunkte übersteigen. Bei Verfehlen der Zielgrößen zum laufenden öffentlichen Defizit können seitens der EU budgetwirksame Strafzahlungen verhängt werden1. Wenn es Anzeichen für eine tatsächliche oder zu erwartende erhebliche Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel gibt, sind die Mitgliedstaaten zur Ergreifung haushaltspolitischer Korrekturmaßnahmen verpflichtet, die zur Erreichung der Ziele ihrer Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme erforderlich sind. Auf dieser Basis wird die haushaltspolitische Überwachung durch Meldung der Entwicklung der Ü berschuss-/ Defizitquote des öffentlichen Haushalts in den jährlichen Stabilitätsprogrammen durch die Mitgliedstaaten, die Erstellung eines Berichtes durch die Kommission (Empfehlung) und eine Stellungnahme des Rates auf Grundlage der Bewertungen der Kommission durchgeführt2. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission zweimal jährlich im Rahmen der sog. budgetären Notifikation vor dem 1. März und vor dem 1. September die Höhe ihrer geplanten und tatsächlichen öffentlichen Defizite sowie die Höhe ihres tatsächlichen öffentlichen Schuldenstands mitzuteilen3. Die Konvergenzkriterien hatten im Vorfeld der Euro-Einführung einen vorrangigen politischen Stellenwert, da sie als zentrale Voraussetzung für die Teilnahme der Mitgliedstaaten an der Währungsunion festgesetzt wurden. Nach der erfolgreichen Umsetzung der Währungsunion verlieren die Konvergenzkriterien für die Mitgliedstaaten an Relevanz, nicht jedoch für die Beitrittskandidaten, deren Aufnahme in die Union u.a. mit einer Konsolidierung ihrer öffentlichen Haushalte verknüpft ist. Die „Maastricht-Wirksamkeit" von ökonomischen Aktivitäten der Gebietskörperschaften haben dann einen weiterhin hohen politischen Stellenwert, wenn – wie zur Zeit in Ö sterreich – die Erreichung und nachhaltige Sicherung eines „Null-Defizits" zum strategischen politischen Ziel erklärt wird und die Defizit-Berechnung selbstverständlich gemäß ESVG erfolgt. Wenngleich die „wirtschaftliche Betrachtungsweise" als ausschlaggebend für die Gestaltung der Maastricht-Kriterien gilt, ist kritisch anzumerken, dass sie in Ö sterreich zur Aufgabe von Wohnbaufinanzierungsmodellen geführt haben, deren Effizienz eindeutig über den nunmehr praktizierten „verschuldungsneutralen" Modellen liegt4. 1 VO (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7.7.1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, Amtsblatt L Nr. 209 v 2.8.1997. 2 Siehe Art 99 EGV zur multilateralen Ü berwachung. Sollte der Rat ein erhebliches Abweichen der Haushaltslage von dem mittelfristigen Haushaltsziel oder vom entsprechenden Anpassungspfad feststellen, so richtet er als frühzeitige Warnung vor dem Entstehen eines übermäßigen Defizits gemäß Artikel 99 Absatz 4 EGV über die multilaterale Ü berwachung eine Empfehlung an den betreffenden Mitgliedstaat, die notwendigen Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen. Vgl Art 6(2) VO (EG) 1466/97 des Rates vom 7.7.1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Ü berwachung und der Ü berwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, Amtsblatt Nr. L 209 2.8.1997. 3 Art 4 VO (EG) Nr. 3605/93 über die Anwendung des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizits. 4 Siehe unten, Seite 64 ff. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 ÖSTERREICHISCHER STABILITÄTSPAKT 2001
Zur Umsetzung der Budgetkonsolidierung durch die österreichischen Gebietskörperschaften schlossen im
Juni 2001 Bund, Länder und Gemeinden eine Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über einen neuen öster-
reichischen Stabilitätspakt1. Er enthält Bestimmungen über eine verstärkte Stabilitätsorientierung, eine
gemeinsame Haushaltskoordinierung, die mittelfristige Ausrichtung der Haushaltsführung, die Erstellung
der Stabilitätsprogramme, ein Informationssystem, die Ermittlung der Haushaltsergebnisse, einen
Sanktionsmechanismus und die Aufteilung der Konsolidierungslasten auf Bund, Länder und Gemeinden.
Ziel war die Festlegung der Gangart zur Erreichung eines ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalts
ab 2002:
Dem Bund wurden Defizite von 2,05% des BIP für 2001 und jeweils nicht mehr als 0,75% für die Jahre 2002 bis 2004 zugestanden. Die Länder verpflichten sich, von 2001 bis 2004 gemeinsam einen durchschnittlichen Haushalts- überschuss von jeweils 0,75% des BIP, jedenfalls aber 1,67 Mrd. € (23 Mrd. öS), zu erzielen. Die österreichischen Städte und Gemeinden verpflichten sich zu länderweise ausgeglichenen Budgets, wobei ein Defizit von österreichweit 0,1% des BIP sanktionsfrei bleibt. Tabelle 17: Beiträge von Bund und Ländern zur Erreichung des Stabilitätspakts 2001 Länder-Beiträge gesamtstaatlichen Ü berschuss sanktionsfreies Burgenland 0,021% Niederösterreich 0,137% Oberösterreich 0,134% Steiermark 0,108% Vorarlberg 0,033% *) Gerundet Quelle: www.parlament.gv.at, FGW-Aufbereitung 1 Kurzfassung in: Parlamentskorrespondenz: Nr. 693/2001. Langfassung u.a. verfügbar in und Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Den Ländern werden unterschiedlich hohe Ü berschüsse in Anlehnung an den Bevölkerungsschlüssel
abverlangt. Der Anteil am angestrebten Gesamtüberschuss liegt im Burgenland, in Kärnten,
Niederösterreich und der Steiermark aufgrund angerechneter Vorweganteile bei der Quotenberechnung
unter dem Bevölkerungsanteil, in den anderen Bundesländern entsprechend darüber.
Bei Abschluss des Stabilitäür 2001 von einem voraussichtlichen gesamtstaatlichen
Budget-Defizit von 1,4% des BIP bzw. ca. 2,9 Mrd. € (40 Mrd. öS) ausgegangen. Verschiedene fiskalische
Maßnahmen und die bis zum 3. Quartal 2001 sehr gute Konjunktur führten dazu, dass bereits 2001 ein
Null-Defizit erreicht werden konnte. Angesichts der mittlerweile angespannten Wirtschaftslage und
verschiedener Vorzieheffekte dürfte ein ausgeglichener gesamtstaatlicher Haushalt in den Jahren 2002
bis 2004 schwieriger zu erreichen sein.
DAS EUROPÄISCHE SYSTEM DER VOLKSWIRTSCHAFTLICHEN
GESAMTRECHNUNGEN
Voraussetzung für die Schaffung einer gesamteuropäischen Währungsunion war es, die nationalen Haus-
halte vergleichbar zu machen. Zu diesem Zweck wurde Anfang der neunziger Jahre das Europäische
System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen – ESVG 95 - geschaffen und die einzelnen Statistischen
Ämter angehalten, die nationalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen gemäß diesem einheitlichen
Standard abzuändern. Dieser unvermeidbare Vereinheitlichungsschritt führte zu massiven Brüchen in der
Kontinuität der meisten statistischenlung in Ö sterreich und natürlich
auch in allen anderen EU- und Beitrittsstaaten.
Das ESVG bildet den Bezugsrahmen für die gemeinsamen Normen, Definitionen, Klassifizierungen und
Verbuchungsregeln zur Erstellung der Konten der Mitgliedstaaten für den statistischen Bedarf der Ge-
meinschaft und ermöglicht es damit, zwischen den Mitgliedstaaten vergleichba
Das ESVG ist „ein international vereinheitlichtes Rechnungssystem, das systematisch und detailliert eine
Volkswirtschaft (Region, Land, Ländergruppe) mit ihren wesentlichen Merkmalen und den Beziehungen
zu anderen Volkswirtschaften beschreibt"1. Die wichtigsten Grundzüge des Systems betreffen die
statistischen Einheiten („Transaktoren"), Strom- und Bestandsgrößen („Transaktionen", „Aktiva" und
„Passiva") und die Darstellungsform der Daten („Konten", „Aggregate", „Input-Output-Tabellen"). Das
ESVG ist daher kein Spezialsystem für die Darstellung der öffentlichen Finanzen, sondern ein in sich
konsistenter Rahmen für die Beschreibung der verschiedenen Phasen des Wirtschaftskreislaufs:
Produktion, Einkommensentstehung, Einkommensverteilung, Einkommensumverteilung, Einkommens-
verwendung, Ä nderungen von finanziellem und nichtfinanziellem Vermögen.
1 ESVG 1995 - Abschnitt 1.01. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die ESVG-Daten haben hohe analytische und politische Bedeutung. Einige „sehr wichtige spezielle Verwendungszwecke sind a) Überwachung und Steuerung der europäischen Währungspolitik / Die Konvergenzkriterien für die Europäische Währungsunion [.] b) Gewährung finanzieller Unterstützung für die Regionen der EU [.] c) Festlegung der Eigenmittel der EU [.]"1. Aufgrund dieser Bedeutung bemüht sich das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften (EUROSTAT), die EU-weite Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten gemeldeten ESVG-Daten zu gewährleisten. Diese Bemühungen lassen sich für den Bereich „öffentliches Defizit / öffentlicher Schuldenstand" in vier „Blöcke" zusammenfassen: a) Prüfbesuche: Zur Identifizierung von Fäl en, bei denen Interpretationsspielräume im ESVG gegeben sind, und zur Untersuchung der auf nationaler Ebene benutzten Methoden führt EUROSTAT regelmäßig „Prüfbesuche" bei den nationalen Statistischen Instituten durch2. b) Konsultationsprozess: Die Vorbereitung von EUROSTAT-Entscheidungen zu offenen Fragen der Berechnung von öffentlichem Defizit und Schuldenstand durchläuft mehrere Phasen: Erarbeitung einer Diskussionsunterlage in einer kleinen Expertengruppe („Task Force"); Diskussion in der Arbeitsgruppe „Finanzierungsrechnung" (alle EU-Länder vertreten); Diskussion und offizielle Stellungnahme des Ausschusses für Währungs-, Finanz- und Zahlungsbilanzstatistiken (alle EU-Länder vertreten)3. c) EUROSTAT-Entscheidungen: Diese werden in Form von Pressemitteilungen4 veröffentlicht. d) Handbuch zum ESVG 1995 (Defizit und Schuldenstand des Staates): Rechtzeitig vor der ersten budgetären Notifikation gemäß ESVG 1995 erschien Anfang 2000 die erste Ausgabe5 des speziellen ESVG 1995-Handbuchs. Es „verfolgt allein den Zweck, die Anwender des ESVG 1995 bei der Berechnung des Defizits und des Schuldenstandes des Staates zu unterstützen". Es ist allerdings kein „systematisches Methoden-Handbuch", sondern die Weiterentwicklung der diversen Diskussionsunterlagen, die im Vorfeld der EUROSTAT-Entscheidungen entstanden sind. Die erste Ausgabe enthält „Richtlinien" zu folgenden fünf Themenbereichen: Abgrenzung des Sektors Staat; Beziehungen zwischen Staat und öffentlichen Unternehmen; Umsetzung des Grundsatzes der periodengerechten Zurechnung; 1 ESVG 1995 - Abschnitt 1.04. 2 Die Besuche in Österreich fanden bis dato am 24. 3. 1995, 14. 6. 1996, 26./27. 5. 1997 und 12. 2. 1998 statt. 3 CMFB, siehe Seite 35. 4 Einen Ü berblick über die EUROSTAT-Entscheidungen bis März 1997 gibt der Aufsatz „Fiskalische Maastrichter Konvergenzkriterien/EUROSTAT-Entscheidungen zur Berechnung von öffentlichem Defizit und öffentlichem Schuldenstand", Heft 5/1997. 5 10. Jänner, in einer englischsprachigen Version; die deutschsprachige Ausgabe wurde von EUROSTAT am 25. Oktober publiziert. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Vom Unternehmenssektor finanzierte und betriebene Infrastruktureinrichtungen; Nachtrag zum Thema Schuldenstand des Staates. Im November 2000 begannen die Arbeiten an der zweiten Ausgabe des Handbuchs, deren Herausgabe für das erste Halbjahr 2002 erwartet wird. Zusätzlich sollen darin insbesondere behandelt werden: „Sale and lease back" von Gebäuden durch den Staat; Umschuldung; Vergabe von Mobilfunklizenzen (UMTS).
Bei der Beurteilung der Konvergenzkriterien handelt es sich um keine juristische Betrachtungsweise fern
von ökonomischen Ü berlegungen. Es kommt auf eine wirtschaftliche Betrachtungsweise der juristischen
Sachverhalte an, vergleichbar etwa auch dem österreichischen Steuerrecht.
AUSLEGUNG UND KONKRETISIERUNG DES ESVG
Zur Konkretisierung der vielfach reichlich unbestimmten Regelungen des ESVG wurden mehrere
Gremien eingesetzt, die Stellungnahmen zur buchungsmäßigen Behandlung von Steuern und
Sozialbeiträgen abgeben können. In der Regel werden dabei länderspezifische Anlässe einer möglichst
allgemeinen, für die gesamte Union praktikablen Lösung zugeführt.
Auf diese Institutionen, insbesondere den CMFB, wird etwas genauer eingegangen, weil sie eine
Schlüsselrolle bei dem Bemühen spielen können, hinsichtlich österreichischer Interessen im Bereich der
statistischen Zuordnung von Wirtschaftsaktivitäten proaktiv vorzugehen.
AUSSCHUSS FÜ R DAS STATISTISCHE PROGRAMM (ASP)
Die rechtliche Basis für den ASP ist ein Beschluss des Rates zur Einsetzung eines Ausschusses, der sich
aus Vertretern der statistischen Ä mter der Mitglieds eines Vertreters
der Kommission (der Generaldirektor des Statistischen Amtes der Europäischen Gemeinschaften)1. Nach
Artikel 2 des Beschlusses unterstützt der Ausschuss die Kommission bei der allgemeinen Koordinierung
der mehrjährigen statistischen Programme, um sicherzustellen, dass die durchzuführenden Maßnahmen
mit den in den einzelstaattatistischen Programmen vorgesehenen Maßnahmen in Einklang stehen.
AUSSCHUSS FÜ R WÄ HRUNGS-, FINANZ- UND ZAHLUNGSBILANZSTATISTIK
(AWFZ/CMFB)2
Da die Erstellung der Währungs- und Bankenstatistik den Zentralbanken, die Erstellung sonstiger
Statistiken über finanzielle Tatbestände und der Zahlungsbilanzstatistik in den einzelnen Mitgliedstaaten
1 Beschluss 89/382/EWG, Euratom des Rates vom 19. Juni 1989 zur Einsetzung eines Ausschusses für das Statistische
Programm der Europäischen Gemeinschaften, Amtsblatt Nr. L 181 vom 28/06/1989. 2 „Commitee for Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics" (CMFB), vgl. Schäfer, 1997, Seite 71. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 dagegen verschiedenen anderen Stellen obliegt, wurde im Hinblick auf die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion ein Ausschuss eingesetzt, der sich aus den Vertretern dieser Stellen zusammensetzt, d.h. aus einem bis drei Vertretern der Mitgliedstaaten, die den für die Währungs-, nzstatistiken zuständigen wichtigsten Institutionen angehören, aus einem bis drei Vertretern der Kommission und aus einem bis drei Vertretern der Europäischen Zentralbank. Zusätzlich kann ein Vertreter des Währungsausschusses als Beobachter an den Ausschusssitzungen teilnehmen. Die einzelnen Mitgliedstaaten, die Kommission und die EZB haben jeweils eine Stimme1. Angesichts der besonderen Aufgaben, die diese Institutionen in den Mitgliedstaaten wahrnehmen, steht dem Ausschuss die Wahl seines Vorsitzenden zu. Das Sekretariat wird von der Kommission wahrgenommen. Ausschusses sind die Beratung der Kommission in allen – insbesondere methodischen – Fragen, die sich der Kommission auf eigene Initiative oder auf Ersuchen des Rates im Zusammenhang mit der Aufstellung von mehrjährigen Programmen für die Währungs-, Finanz- und Zahlungsbilanzstatistiken und mit der Erreichung der damit angestrebten Ziele stellen. Der Ausschuss kann von sich aus Stellungnahmen zu Fragen, die die Erstellung oder die Durchführung einschlägiger statistischer Programme betreffen, abgeben2. Der Ausschuss kann weiters auch auf eigene Initiative Stellungnahmen zu relevanten statistischen Fragen abgeben. Der Konsultationsmechanismus bezüglich der Behandlung defizitrelevanter Praktiken der Mitgliedstaaten läuft folgendermaßen ab: Das CMFB wird von EUROSTAT bezüglich statistischer Fragen in dessen Zuständigkeitsbereich konsultiert oder ergreift auch selbst noch während des Entscheidungsfindungsprozesses die Initiative3. Gemäß informeller Ü bereinkunft sollten auch die Mitgliedstaaten der Kommission eine Frühwarnung signalisieren bei Transaktionen, die absehbar Fragen bezüglich ihrer statistischen Behandlung aufwerfen, und diesbezüglich vollständige Information geben.4 Dies ist notwht alle Wirtschafts- und Finanzoperationen eindeutig beschreibt, sondern diese vielmehr auslegungsbedürftig sind, um in allen Mitgliedstaaten im Sinne einer Harmonisierung zu vergleichbaren Regeln zu kommen5. Grundsätzlich werden daher auf Basis eines Anlassfalls nicht die einzelnen Fäl e der Mitgliedstaaten gelöst, sondern nur festgelegt, nach welchen buchhalterischen Prinzipien spezifische Budgetoperationen durchzuführen sind. Jede prinzipielle Entscheidung wirkt sich automatisch in gleicher Weise auf die Verrechnung ähnlicher Operationen in anderen Mitgliedstaaten aus6. Ausgehend von den verschiedenen Fragestellungen erstellt EUROSTAT dann einen Zeitplan für Konsultationen in Abstimmung mit den Ratsagenden. Nach Vorbereitung der Konsultation in Arbeits- 1 D.h., bei den üblicherweise zwei Teilnehmern pro Mitgliedstaat sind das 0,5 Stimmen pro Teilnehmer, siehe Art 4 Beschluss 91/115/EWG. 2 Artikel 3 Beschluss 91/115/EWG. 3 Gemäß Art 6(1) VO 2236/96 iVm Artikel 2 des Beschlusses 91/115/EWG. 4 Siehe Pressemitteilung No 88/97, 17. Dezember 1997. 5 EUROSTAT Pressemitteilung No 88/97, 17. Dezember 1997. 6 EUROSTAT Pressemitteilung No 10/97, 3. Februar 1997. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 und Expertengruppen wird das statistische Problem anschließend an das CMFB verwiesen, das sich
bemüht, unter Einhaltung seiner Geschäftsordnung diejenige Lösung zu finden, die die breiteste
Zustimmung bekommt und gleichzeitig statistisch korrekt ist, d.h. im Einklang mit ESVG 95 steht. Wenn
zwei oder mehr Lösungen anwendbar wären, wird das Referenzsystem der UNO (SNA 1993)
herangezogen1. Nach Beratung mit ausgewählten, auch nationalen Expertengremien leitet das CMFB die
Entscheidung an EUROSTAT weiter.
Als Beschlüsse eines beratendes Gremiums sind die Stellungnahmen des CMFB nicht bindend. EUROSTAT
berücksichtigt aber in seiner „neutralen und unabhängigen" Entscheidungsfindung „nach
wissenschaftlich-sachlichen Kriterien" üblicherweise zum größtmöß die Meinungen der
Expertenkomitees. Diese Entscheidungen werden in einem methodischen Vermerk an die betroffenen
Einrichtungen und Organe übermittelt, i.e. CMFB, Kommission, Zentralbanken, nationale statistische
Ä mter2. Die Ergebnisse der CMFB-Konsultation und der EUROSTAT Entscheidung werden zur gleichen Zeit
über Pressemitteilungen öffentlich zugänglich gemacht.
Ein erster Vergleich der Pressemitteilungen ergibt, dass EUROSTAT den Empfehlungen des CMFB bis auf
eine einzige Ausnahme immer gefolgt ist. Es ergibt sich der Eindruck, dass die in diesem Gremium
versammelten Statistiker de facto die Entscheidungsmacht haben.
Bei Durchführung von Maßnahmen, deren verschuldungswirksamen Auswirkungen auslegungsbedürftig
sind, empfiehlt sich die frühzeitige Einbindung der beiden österreichischen Vertreter im CMFB, d.s. die
Oesterreichische Nationalbank und die Statistik Austria.
RECHTSSCHUTZASPEKTE
Die Festlegungen der Kommission dürften grundsätzlich als Entscheidungen beim Europäischen
Gerichtshof (EuGH) bekämpfbar sein1. De facto ist dies noch nicht vorgekommen.
In der Praxis werden die Entscheidungen von EUROSTAT offenbar nicht den Mitgliedstaaten per se,
sondern den beteiligten Einrichtungen (Zentralbanken, Statistischen Ä mtern) zugestellt. Ob diese als
„Vertreter" der Mitgliedstaaten gelten und letztere daher eine solche Zustellung als auslösendes Ereignis
für die zweimonatige Anfechtungsfrist beim EuGH akzeptieren müssen, ist offen. Die Alternative wäre,
dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit hätten, die Entscheidung der Kommission als eine gegen
jemand anderen ergangene, aber den Staat betreffende Entscheidung innerhalb von zwei Monaten nicht
nach Zustellung, sondern nach Kenntnisnahme anzufechten.
Freilich ist in diesem Zusammenhang nochmals auf die große Vagheit der im ESVG verwendeten
Abgrenzungen und Begriffe hinzuweisen. Der EuGH würde nur eine Ermessensüberschreitung
1 EUROSTAT Pressemitteilung No 88/97, 17. Dezember 1997.
2 Ibid.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 aufgreifen, nicht aber eine möglicherweise unzweckmäßige aber innerhalb des eingeräumten Spielraums befindliche Ausnützung des Ermessens. Vor diesem Hintergrund wird eine Bekämpfung von getroffenen Entscheidungen nur ganz ausnahmsweise erfolgversprechend sein. Der bisher skizzierte Entscheidungsmechanismus (Entscheidung der Kommission nach vorheriger Konsultation durch die Ausschüsse) dient der Vereinheitlichung der Anwendung des ESVG 95 mit dem Ziel, eine einheitliche Darstellung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen aller Mitgliedstaaten sicherzustellen. Davon zu unterscheiden ist das Überwachungsverfahren für die Vermeidung eines übermäßigen öffentlichen Defizits im Sinne des Art 104 EGV. Gemäß dieser Bestimmung liegt die Entscheidungsbefugnis klar beim Rat, und zwar auf Empfehlung der Kommission und unter Berücksichtigung der Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats2. Es ist nicht zweifelhaft, dass der Rat an die Empfehlung der Kommission nicht gebunden ist, sondern unter Berücksichtigung der mitgliedstaatlichen Stellungnahme auch gegen diese Empfehlung entscheiden kann. Vor diesem Hintergrund spricht einiges dafür, dass der Rat im Verfahren zur Prüfung eines übermäßigen Defizits auch nicht an allfällige frühere Entscheidungen der Kommission über die Verbuchung bestimmter Vorgänge gebunden ist. Andernfalls hätte es die Kommission in der Hand, die Entscheidung des Rates über das übermäßige Defizit durch Entscheidungen über die Verbuchung, in die der Rat über die Vertreter der Mitgliedstaaten in den Ausschüssen nur marginal eingebunden ist, zu determinieren, obwohl ein solcher Einfluss durch den Vertrag gerade ausgeschlossen werden soll. Die Konsequenz aus dieser Ü berlegung ist, dass eine im Zuge der statistischen Verfahren getroffene Festlegung über die korrekte Verbuchung von Vorgängen theoretisch auch später noch im Zuge des Verfahrens zur Prüfung eines übermäßigen Defizits angegriffen werden kann. Dies schließt auch eine unzweckmäßige Ermessensübung durch die Kommission mit ein, da der Rat im Zuge dieses Verfahrens sein eigenes Ermessen ausüben kann. Freilich muss auch hier gewarnt werden: Zum einen ist die Bereitschaft im Rat zu einer solchen Vorgangsweise zweifelhaft; denn es droht eine inkonsistente Vorgangsweise einerseits für die Erstellung der Statistik und andererseits für das Defizitverfahren, was der Rechtssicherheit abträglich wäre. Zum anderen wäre es ratsam, im Konfliktfall schon die vorhergehende EUROSTAT-Entscheidung zu bekämpfen, um dem Einwand zu entgehen, nicht alle Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft zu haben. Trotz dieser zur Vorsicht mahnenden Umstände erscheint die (spätere) Einflussnahme über eine allfäl ige Ratsentscheidung als Korrektiv für schwere Fehler und eventuell als präventives Instrument gegen bedenkliche Praktiken der Ausschüsse und der Kommission bedenkenswert, und sollte nicht von vornherein ganz beiseite gelassen werden. 1 Art 230 EGV. 2 Art 104 Abs 6 EGV. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 DEFINITION UND ZUORDNUNG DES „ÖFFENTLICHEN DEFIZITS"
Das „Maastricht-Defizit" bezeichnet das öffentliche Defizit im Sinne des Finanzierungsdefizits des
Sektors Staat gemäß der Definition des ESVG1. Es ist der Brutto-Gesamtschuldenstand zum
Nominalwert am Jahresende nach Konsolidierung innerhalb und zwischen den einzelnen Bereichen des
Staatssektors. Der Schulden-Begriff umfasst neben den öffentlichen Finanzschulden – Verbindlichkeiten,
denen Geldmittel als Gegenleistung gegenüberstehen – auch Verbindlichkeiten aufgrund von
Lieferungen und Leistungen sowie Verbindlichkeiten aus Finanzierungsleasing. Die Grenzen der
Möglichkeiten der statistischen Erfassung lassen es allerdings angezeigt erscheinen, sich zunächst auf
die Finanzschulden zu beschränken, die allein schon genügend Nüsse zum Knacken geben, nicht nur von
deren Bewertung her – man denke nur an indexgebundene Darlehen, an Nullkuponanleihen, an
Währungstauschverträge -, sondern auch von der Konsolidierung innerhalb des öffentlichen Sektors.
Dies deswegen, weil beispielsweise bei den Darlehen der Länder oder des Umwelt- und
Wasserwirtschaftsfonds an Gemeinden bei weitem keine Deckungsgleichheit in den Daten beim
Gläubiger und denen beim Schuldner besteht. Bezüglich des Finanzierungsleasing ist zu erwarten, dass
die EU eigene Meldungen vorsehen und genauere Prüfungen durchführen wird.
Eine Gegenrechnung mit Forderungen aus selbst gewährten Darlehen ist nicht vorgesehen, was vor
allem bei den Ländern zu einem hohen Forderungsüberhang führen würde.
Gemäß Art 104 Aus 2 werden die Referenzwerte der „Maastricht-Kriterien" in einem dem Vertrag
beigefügten Protokoll2 im einzelnen festgelegt. Nach Artikel 2 dieses Protokolls über das Verfahren bei
einem übermäßigen Defizit werden die Begriffe „öffentlich", „Defizit", und „Investitionen" unter
Bezugnahme auf das ESVG 95 definiert3.
ZUM BEGRIFF „Ö FFENTLICH"
Bei der Berechnung des öffentlichen Defizits muss zunächst geklärt werden, welche statistischen
Einheiten sogenannte „Institutionelle Einheiten des Sektors Staat" sind. Das ESVG 1995 normiert als
„Institutionelle Einheit" einen „wirtschaftlichen Entscheidungsträger, der durch einheitliches Verhalten
und Entscheidungsfreiheit bezüglich seiner Hauptfunktion gekennzeichnet ist. Eine gebietsansässige
institutionelle Einheit sollte neben der Entscheidungsfreiheit in ihrer Hauptfunktion [.] über eine
1 VO (EG) Nr. 475/2000 des Rates vom 28 Februar 2000 zur Ä nderung der Verordnung (EG) Nr. 3605/93 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, Amtsblatt Nr. L 58 vom 3.3.2000. 2 Protokoll (Nr. 20) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (1992). 3 Die genaue Definitionen dieser Begriffe unter Verwendung der Schlüsselnummern des ESVG erfolgte durch die Verordnung (EG) 3605/93. In dieser Ratsverordnung vom 22. November 1993 ist bei der Definition dieser Begriffe noch auf das 1979 veröffentlichte ESVG 1979 "ESVG, 2. Auflage" Bezug genommen. In der Zwischenzeit wurde mit dem "ESVG 95", Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft, ein neuer VGR-Standard geschaffen. Primärrechtliche Grundlage war Art 285 EGV, nach dem der Rat nach dem Mitentscheidungsverfahren Maßnahmen für die Erstellung von Statistiken beschließt, wenn dies für die Durchführung der Tätigkeiten der Gemeinschaft erforderlich ist. In den folgenden Ausführungen wird auf das neue System Bezug genommen. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 vollständige Rechnungsführung verfügen [.]". Der Sektor Staat umfasst demnach „alle institutionellen Einheiten, die zu den sonstigen Nichtmarktproduzenten [.] zählen [.]"1. ZUORDNUNGEN ZUM Ö FFENTLICHEN DEFIZIT
Zentrales Prinzip bei der Berechnung des „Maastricht-Saldos" gemäß ESVG ist die strikte Zuordnung aller
wirtschaftlichen Vorgänge entweder zu Leistungs- oder zu Finanztransaktionen, die sich aus dem
übergreifenden Prinzip der Integration der volkswirtschaftlichen Sektoren in die Gesamtwirtschaft ergibt.
Kriterium ist die Geldvermögenswirksamkeit einer Transaktion, ob sie das Geldvermögen senkt (Ausgabe)
oder erhöht (Einnahme): Personalausgaben, Subventionen, Transferzahlungen an Private Haushalte oder
Zinsausgaben vermindern, Steuer- oder Gebühreneinnahmen, Verkauf von Liegenschaften oder Gebäuden
erhöhen für sich gesehen den Kassenbestand und damit das Geldvermögen. Eine Darlehensgewährung
und Beteiligung vermindern dagegen das staatliche Geldvermögen nicht. Der Staat erwirbt nur eine
andere Forderung. Derartige Vorgänge werden im ESVG Finanztransaktionen genannt.
Finanztransaktionen bleiben bei der Berechnung des Maastricht-Defizits unberücksichtigt, weil es sich nur
um Umschichtungen im Finanzvermögen handelt, aber um keine dauerhafte Be- oder Entlastung der
öffentlichen Budgets: Gewährte oder aufgenommene Darlehen werden wieder zurückbezahlt, zuerst
gebildete Rücklagen werden aufgelöst, Wertpapiere und Beteiligungen können wieder veräußert werden.
Das Maastricht-Defizit wird von der Leistungsreihe bestentisch mit der Veränderung des
staatlichen Reinvermögens bzw. der Nettoposition. Diese ist wiederum spiegelbildlich dem Saldo der
Veränderung der Forderungen und Verbindlichkeiten gleich. Das Maastricht-Defizit ist also das Scharnier
zwischen der Veränderung im Reinvermögensstatus als Ergebnis der Ausgaben und Einnahmen der
Leistungsreihe und des damit identischen Saldos der Veränderungen der Forderungen und
Verbindlichkeiten.
Folgendes Schema veranschaulicht
I. Produktionskonto II. Verteilungs- Verwendungskonten III. Vermögensveränderungskonto III.1 Vermögensbildungskonto Finanzierungskonto IV. Vermögensbilanzen Zur Berechnung des Maastricht-Defizits sind die Positionen relevant, die sich oberhalb des Strichs befinden. Dies bedeutet, dass Transaktionen im Rahmen des Finanzierungskontos nicht defizitrelevant sind. 1 ESVG 1995. Abschnitt 2.12 und Abschnitt 2.68 Zur detaillierten Darstellung des Begriffs „öffentlich" siehe den Beitrag von Walter Stübler im Anhang, Seite 82 ff. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Neben der Auflistung der Transaktionen, die zum „Finanzierungssaldo" führen, ist auch der
Verbuchungszeitpunkt wesentlich. Im ESVG 1995 - Abschnitt 1.57 wird definiert: „Stromgrößenim ESVG nach dem Grundsatz der periodengerechten Zurechnung gebucht, d.h. zu dem Zeitpunkt, zu
dem ein wirtschaftlicher Wert geschaffen, umgewandelt oder aufgelöst wird bzw. zu dem Forderungen
oder Verbindlichkeiten entstehen, umgewandelt oder aufgehoben werden.
Das Produktionsergebnis wird daher nicht gebucht, wenn der Käufer es bezahlt, sondern wenn es
produziert wird. Der Verkauf eines Vermögensgegsgewiesen, zu
dem das Eigentum wechselt, und nicht zu dem Zeitpunkt, zu dem die entsprechende Zahlung erfolgt.
Zinsen werden in der Periode gebucht, in der sie auflaufen, unabhängig davon, ob sie in dieser Periode
tatsächlich gezahlt werden [.] Mitunter ist jedoch eine gewisse Flexibilität in der Anwendung der
Buchungsregeln notwendig. Das gilt insbesondere für Steuern und andere Transaktionen des Staates,
die in der öffentlichen Rechnungslegung meist zum Zeitpunkt der Zahlung gebucht werden. Da es
manchmal schwierig ist, exakt vom Zahlungs- auf den Leistungszeitpunkt überzugehen, müssen gewisse
Näherungslösungen angewandt werden"1.
DIE BEHANDLUNG VON DARLEHEN IM ESVG
Das für die Berechnung eines „öffentlichen Defizits" ausschlaggebende Finanzierungsdefizit oder Saldo
des Finanzierungskontos nach ESVG unterscheidet sich vom österreichischen Haushaltsergebnis nach
der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) 19972 dadurch, dass Finanztransaktionen
ausser Betracht bleiben. Nach ESVG-Diktion sind solche finanziellen Transaktionen eine Interaktion im
gegenseitigen Einvernehmen zwischen institutionellen Einheiten oder zwischen einer institutionellen
Einheit und der übrigen Welt, die gleichzeitig einen finanziellen Vermögenswert (Forderung) und die ihm
gegenüberstehende Verbindlichkeit schafft oder auflöst, oder die das Eigentum an einem finanziellen
Vermögenswert überträgt oder die zur Ü bernahme einer Verbindlichkeit führt3. Im Gegensatz dazu
umfassen Verteilungstransaktionen die Verteilung der Wertschöpfung auf Arbeit, Kapital und den Staat
sowie die Umverteilung von Einkommen und Vermögen4. Einer finanziellen Transaktion kann entweder
eine finanzielle Transaktion oder eine solche nicht-finanzielle Verteilungstransaktion gegenüberstehen5.
Letztere fließen im Gegensatz zu den Finanztransaktionen in die Berechnung des Finanzierungssaldos
ein und sind somit defizitwirksam. Handelt es sich hingegen bei den einander gegenüberstehenden
Transaktionen um zwei finanzielle Transaktionen, ändert sich zwar die Zusammensetzung der
1 ESVG 1995 - Abschnitt 1.57. Zur detaillierten Darstellung des „öffentlichen Defizits" siehe den Beitrag von Walter Stübler im Anhang, Seite 86 ff. 2 Verordnung des Bundesministers für Finanzen, mit der Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, der Gemeinden und von Gemeindeverbänden geregelt werden (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung – VRV), BGBl. 1996/787. 3 ESVG (95) 5.02. 4 ESVG (95) 4.01. 5 ESVG (95) 5.15. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 finanziellen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten und unter Umständen die Summe der finanziellen
Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, nicht aber der Finanzierungssaldo und das Reinvermögen1.

DARLEHENSGEWÄ HRUNGEN
(Finanz-)Transaktionen mit Krediten liegen vor, wenn sich die Bestände an den Forderungen ändern, die
entstehen, wenn Gläubiger nicht übertragbare und nicht verbriefte Mittel an Schuldner entweder direkt
oder unter Zwischenschaltung eines Vermittlers ausleihen2. Wesensmerkmal einer Forderung ist, dass sie
ihre Eigentümer dazu berechtigen, von anderen institutionellen Einheiten, welche die
gegenüberstehende Verbindlichkeit eingegangen sind, eine Zahlung oder eine Reihe von Zahlungen
ohne Gegenleistung zu erhalten.
Gemäß ESGV (95) 5.70. ist ein Kredit folgendermaßen definiert:
a) „die Bedingungen eines Kredits werden entweder von der finanziellen Kapitalgesellschaft festgelegt,
die den Kredit gewährt, oder zwischen dem Kreditgeber und dem Kreditnehmer [.] ausgehandelt; b) die Kreditgewährung geht in der Regel vom Kreditnehmer aus; c) ein Kredit ist eine unbedingte Verbindlichkeit gegenüber dem Gläubiger, die bei Fälligkeit zurückgezahlt werden muss und verzinslich ist". Weitere Spezifikationen fehlen im ESVG ebenso wie eine konkrete Entscheidung zu dieser Frage. Das ESVG legt die erwähnte Charakterisierung mit der Einleitung „im allgemeinen" fest. Welche Auswirkung eine Nullverzinsung auf die Klassifikation als Kredit hat, ist damit unklar. Unklar ist somit auch, ob ein solcher Kredit quasi automatisch den Charakter einer finanziellen Transaktion verliert. Während spezifische Ü berlegungen zu Zahlungen des Staates an Private auch in dem von EUROSTAT herausgegebenen Handbuch zum ESVG 1995 fehlen, konkretisiert dieses doch die Frage der Wesensmerkmale von Krediten als Verbindlichkeiten, die entsprechend den Vertragsbedingungen (Laufzeit, fäl ige Zinsen) an den Staat zurückgezahlt werden müssen3. Daraus kann gefolgert werden, dass für eine entsprechende Klassifizierung der Zahlungen des Staates als Kredite eine Prüfung der Rückzahlungswahrscheinlichkeit sowie der kommerziellen Regelungen für die Tilgung und Zahlung von Zinsen zu prüfen sind. Während eine unsichere Tilgung zu einer Klassifizierung als Vermögenstransfer führt, wird beim Fehlen von Zinszahlungen im Handbuch die Buchung als Erwerb von Anteilsrechten (F.5), und damit als fiohlen4. Es lässt sich allerdings argumentieren, dass die hier skizzierten Regelungen, die speziell für die Beziehungen zwischen dem Staat und öffentlichen Unternehmungen formuliert wurden, nicht unbesehen und automatisch auch auf die Beziehungen des Staates zu echten Privaten anwendbar sind. 1 ESVG (95) 5.15. 2 ESVG (95) 5.69. 3 ESVG-Handbuch (2000) 45. 4 ESVG-Handbuch (2000) 31. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 In diesem Zusammenhang muss auch der im Wirtschaftsleben selbstverständliche qualitative
Unterschied zwischen Tilgungsvereinbarung und kommerzieller Regelung hervorgehoben werden. Daher
ist der Literatur in diesem Punkt zu folgen, in der angenommen wird, dass das konstituierende Merkmal
eines Kredites die Entstehung einer Forderung im selben Ausmaß ist1, so dass auch die Vereinbarung
von 0% Zinsen der Klassifizierung als Kredit und damit als finanzielle Transaktion nicht entgegenstehen
würde2.
Eine Konsequenz daraus ist: Ob rückzahlbare Annuitätenzuschüsse, bei denen im selben Ausmaß
Forderungen entstehen, oder Darlehen als Wohnbaufinanzierungsinstrument verwendet werden, ist
unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten aus zu entscheiden; als finanzielle Transaktionen gelten beide.
Wenn allerdings im Zuge eines Transfers oder eines Vermögenstransfers der Eigentümer einer
finanziellen Forderung wechselt (Forderungsabtretung) oder die Forderung und die ihr
gegenüberstehende Verbindlichkeit gleichzeitig aufgelöst würden (Schuldenübernahme oder
Schuldenerlass), würde es sich um einen Vermögenstransfer handeln, der einmalig im
Vermögensbildungskonto (D.99, damit Maastricht-Defizit wirksam) zu buchen wäre, und zwar zu dem
Zeitpunkt, anelt3. Hinsichtlich der Forderungsabtretung bzw. des
Forderungsverkaufs ist allerdings zu differenzieren: Die Qualifikation als Vermögenstransfer kommt nur
in Betracht, wenn der finanziellen Transaktion (der Abtretung) ein Vermögenstransfer gegenübersteht,
wenn also die Ü bertragung des Eigentune Gegenleistung stattfindet4. Hingegen
ist die entgeltliche Ü bertragung des Eigentums an einem finanziellen Vermögenswert eine typische
finanzielle Transaktion5. Das EVSG (95) anerkennt denn auch im Rahmen der Darstellung der finanziellen
Transaktionen ausdrücklich den „Sekundärhandel mit Krediten"6. Demnach ist der Kauf oder Verkauf
bestehender Kredite „mögders gesagt: Der Forderungsverkauf ist
eine finanzielle Transaktion (nicht defizitwirksam), der Schuldenerlass hingegen ist ein
Vermögenstransfer (defizitwirksam).
ZINSEN
Zinsen (D.41) sind gemäß ESVG der Betrag, den der Schuldner dem Gläubiger während eines Zeitraums
zu zahlen hat, ohne dass sich dadurch der ausstehende Kapitalbetrag verringert. Wenn auch die
Vereinbarung eines Zinssatzes von null Prozent der Buchung des betreffenden Kredites als finanzielle
Transaktion nicht entgegensteht, so muss allerdings zwischen der Verbuchung der Kreditsumme und der
Zinszahlungen unterschieden werden7.
1 Vgl. Hüttner (1999) 110. 2 So auch die Auskunft des Sachbearbeiters bei EUROSTAT, D. Besnard, 21. März 2001. 3 ESVG (95) 5.16. 4 ESVG (95) 4.146. 5 ESVG (95) 5.02. 6 ESVG (95) 5.79. 7 So auch Besnard, siehe FN 2, Seite 43. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Als Wertschöpfung auf Kapital sind Zinsen Vermögenseinkommen und gehören zu den Verteilungstransaktionen. Zum Zeitpunkt der Zahlung lassen sich Zinseinnahmen aber in eine finanzielle Transaktion und eine vermögenswirksame Transaktion aufspalten – nur letztere ist defizitwirksam. Die eigentliche Zinszahlung stellt die finanzielle Transaktion dar, in der einerseits Zahlungsmittel übertragen werden und im Gegenzug der Bestand der Forderung des Gläubigers gegenüldner vermindert wird. Da Zinsen definitionsgemäß den ausstehenden Kapitalvertrag nicht verringern, wird bei der Verbuchung der Zinsen davon ausgegangen, dass die Zinsen auf den ausstehenden Kapitalbetrag dem Gläubiger kontinuierlich zuwachsen, sodass (als vermögenswirksame Transaktion) einem Eintrag unter der Position Zinsen (D.41) eine zusätzliche Forderung des Gläubigers gegenüber dem Schuldner gegenübersteht. Die Differenz zwischen marktüblichem Zinssatz und tatsächlich Verlangtem soll laut informellen Auskünften von EUROSTAT üblicherweise als Staatsausgabe angesehen werden – und daher auf das Maastricht-relevante Defizit durchschlagen. Einer ersten Stellungnahme zufolge sollten niedrige Zinsen als sonstige Subventionen (D.39), genauer, als Zinszuschüsse an gebietsansässige Produktionseinheiten (die privaten Haushalte als Produzenten) gemäß ESVG 4.37c gebucht werden. Die Differenz zwischen der „Marktrate" und dem tatsächlich verrechneten Zinssatz sollte daher defizitwirksam, als Verteilungstransaktion, verbucht werden1. Die dahinterstehende Überlegung ist, dass der Staat oder die auszahlende Stelle durch die niedrigeren als marktüblichen Zinsen keine auf Dauer tragbare Leistung erbringen kann und somit nicht konkurrenzfähig wäre, wodurch der Verlust durch die Einheit, die die uer nicht tragbar sei2. ESVG 4.37c erscheint jedoch von vornherein als ungeeignet, da er sich an Produzenten wendet. Diesem Einwand wurde mit dem Vorschlag begegnet, eine Verbuchung nur der Zinsdifferenz unter D.75 (übrige laufende Transfers, Verteilungstransaktion) vorzunehmen.3 Die Prüfung der Frage hat vor dem Hintergrund eines der leitenden Prinzipien des ESVG zu erfolgen, das als Grundsatz der wirtschaftlichen Betrachtungsweise bezeichnet werden könnte. Wie auch dem Handbuch zum öffentlichen Defizit zu entnehmen ist, genießt die Darstellung der wirtschaftlichen Realität Vorrang vor der zugrundeliegenden rechtlichen Form einer Transaktion4. Ein Kriterium zur Feststellung, ob ein „wirtschaftlich signifikanter Preis" verlangt wird, ist, dass der Preis die vom Produzenten angebotenen und die vom Käufer nachgefragten Mengen signifikant beeinflusst, nicht jedoch, wenn unter sozialen oder politischen Gesichtspunkten absichtlich ein Preis festgelegt wurde, der deutlich unter dem Gleichgewichtspreis liegt5. Es muss daher für die Festsetzung der Zinshöhe im Rahmen der Wohnbaufinanzierung sicher beachtet werden, dass der Staat bei der Vergabe von Wohnbaukrediten keinen Verlust macht. Wenn der Markt zur Vergabe solcher Kredite wegen des 1 So die Auskunft aus dem Datashop, 7. März 2001, Referenznr. 110037. 2 So der zuständige Sachbearbeiter C.Ravets, 20. März 2001. 3 Besnard, siehe FN 2, Seite 43. 4 ESVG-Handbuch (2000) 20. 5 ESVG-Handbuch (2000) 9. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 geringen Risikos durch niedrige Zinssätze gekennzeichnet ist und also als eigenständiger Markt zu werten ist, aür qualitativ gleichwertige Konditionen privater finanzieller Mittler gezahlt werden, kann die Existenz eines „wirtschaftlich signifikanten Preises" angenommen werden. Die skizzierte Position, wonach jede Unterschreitung des Marktzinssatzes die Zinsvereinbarung bereits zu einem (defizitwirksamen) Vermögenstransfer macht, erscheint hingegen durchaus angreifbar1. Es wäre erst zu begründen, warum jede solche Unterschreitung die Erbringung einer auf Dauer tragbaren Leistung unmöglich machen sollte. Es ist eine ökonomische Binsenweisheit, dass für eine solche Unterschreitung auch ganz andere Umstände (Kostenfaktoren) eine Rolle spielen können. Und es ist auch schwer einzusehen, dass im Zuge der Anwendung von Verbuchungsregeln die Beweislast für die Wirtschaftlichkeit der Transaktion auf die skizzierte Art und Weise gleichsam umgedreht wird, sodass jede Unterschreitung des Marktzinssatzes den kreditgebenden Staat in Begründungsnotstand bringt. Viel plausibler erschiene es, im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Tragfähigkeit auf die Vermeidung eines Verlustes für das Kreditgeschäft insgesamt abzustellen. So lange dies gewährleistet ist, erscheint es nicht gerechtfertigt, Zinsdifferenzen als Vermögenstransfers zu verbuchen. In diesem Zusammenhang ist eine EUROSTAT-Entscheidung zu „indexgebundenen Anleihen" zu erwähnen, der zufolge die Abgeltung der Inflationsrate durch Bindung der Finanztransaktion an einen Verbraucherpreisindex und der auf die Entwicklung des Index zurückzuführende „Vermögenszuwachs" als Zinsen zu betrachten ist. Dies deshalb, da die Verknüpfung an die Entwicklung eines Verbraucherpreisindex eine bestimmte Kaufkraft garantiert, womit sie „die Merkmale des Zinses besitzt"2. Auch dieser Umstand lässt sich gegen die strikte Orientierung an den marktüblichen Zinsen ins Treffen führen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass der Stand der Beurteilung nicht frei von Zweifeln und möglicherweise kontrovers ist. Wenngleich gute Gründe für die soeben vertretene Position sprechen, kann in Anbetracht der dargestellten Vagheit des Regelwerks nicht völlig ausgeschlossen werden, dass im Streitfall hinsichtlich der Verbuchung von unter dem Marktzinssatz liegenden Zinsen die Kommission die Entscheidung trifft, diese seien defizitwirksam zu verbuchen. Aus der Sicht der Gutachter wäre dies ein Fall, in dem die Ergreifung rechtlicher Schritte (Kontrolle durch den EuGH) durchaus zu erwägen wäre. Strategisch ungleich günstiger wäre es allerdings, wenn es gelänge, die für den hier vertretenen Standpunkt sprechenden Sachargumente im Konfliktfall so rechtzeitig in die Debatte einzubringen, dass sie im Vorfeld der Entscheidungsfindung gewürdigt werden können. 1 Es sei dahingestellt, inwieweit darin eine unreflektierte Ü bernahme von Ansätzen aus dem allgemeinen Beihilfenrecht gem Art 87 ff EGV zu sehen ist. Einer solche Sichtweise wäre entgegenzutreten, zumal es in unserem Zusammenhang alles andere als fest steht, ob überhaupt eine Beihilfe vorliegt. 2 Pressemitteilung 24/97. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Fleischmann weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass im EU-Recht ein dynamisches
Rechstauslegungsprinzip herrscht und nicht das Versteinerungsprinzip. Auch wenn in der heutigen
Praxis bestimmte Verbuchungspraktiken akzeptiert werden, muss man durchaus damit rechnen, dass die
Rechtsauslegung strenger wird. Ein Beispiel für eine zusehends verschärfte Rechtsauslegung sind etwa
die zollgleichen Abgaben1.

PRAXIS DER BUDGET-BERECHNUNGEN UND KONTROLLMECHANISMEN
Die Berechnungen zum öffentlichen Defizit werden in der Statistik Austria durchgeführt und um
Schätzungen für das laufende Jahr durch das Finanzministerium ergänzt. Ein kleines Experten-Gremium,
bestehend aus Vertretern der Oesterreichischen Nationalbank, des Finanzministeriums und der Statistik
Austria, begleitet diese Arbeiten. Bei Fragen der Verschuldung und des Zinsenaufwandes des Bundes
werden auch Vertreter der Ö sterreichischen Bundesfinanzierungsagentur in die Beratungen einbezogen.
Die Richtigkeit der Verbuchungspraktiken der Gebietskörperschaften wird durch die folgenden
Prozeduren, Regelungsschleifen und Konsultationsmechanismen sichergestellt:
Grundlage der Statistischen Buchungen sind die Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften. Bei der Aufarbeitung der Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) werden zunächst die „Posten" laut den österreichischen Kontierungsvorschriften (Kontenplan für Gebietskörperschaften - KoG, Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung - VRV) bestimmten VGR-Transaktionen gemäß ESVG zugeordnet. Da diese nationalen Kontierungsvor-schriften nicht immer vollständig mit den ESVG-Anforderungen abgestimmt sind, ergeben sich für den VGR-Statistiker zwei „Felder" von Adaptierungsnotwendigkeiten: Mitarbeit bei der Novellierung der Kontierungsvorschriften, um die ESVG-Anforderungen schon aus den Basisinformationen (das sind die Rechnungsabschlüsse) besser erfül en zu können; „Umbuchungen" konkreter Ausgaben/Einnahmen (aus Ressourcengründen nur bei quantitativ bedeutenden Fäl en). Die Medien greifen strittige Verbuchungspraktiken auf und bringen sie damit in Diskussion auch auf Expertenebene. Dies führt häufig zu Abklärungen und Klarstellungen hinsichtlich der anzuwendenden Praxis noch vor dem eigentlichen Konsultationsmechanismus. Mehrere im Auftrag von EUROSTAT tätige heimische Beraterfirmen tragen dazu bei, dass strittige Transaktionen den EU-Gremien bekannt werden. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, bei auslegungsbedürftigen Transaktionen Mitteilung an EUROSTAT zu geben. EUROSTAT prüft die nationalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, um die einheitliche Behandlung der finanziellen Aktivitäten sicherzustellen. Gegebenenfalls wird Rücksprache mit dem nationalen Statistischen Amt gehalten. 1 Gespräch MR Dr. Eduard Fleischmann (BMF) mit Dr. Wolfgang Amann am 16. Jänner 2002. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Bei laufenden Entscheidungsfindungsprozessen in EUROSTAT schaltet sich anlassbezogen der Ausschuss für Währungs-, Finanz- und Zahlungsbilanzstatistik (AWFZ/CMFB) ein, dessen Empfehlung üblicherweise ausschlaggebend für die Entscheidung des Europäischen Rats ist. Bei Handlungsbedarf wird das nationale statistische Amt aufgefordert, die Zahlen zu revidieren. Passiert dies nicht, hat das EUROSTAT das Recht, den laufenden Konvergenzbericht zu korrigieren. In regelmäßigen Abständen stattet EUROSTAT den Mitgliedstaaten Prüfbesuche ab. Eine Prüfung durch EUROSTAT ist vor allem bei großen, öffentlich diskutierten Transaktionen und strittigen Verbuchungspraktiken möglich und wahrscheinlich. Bei Aktivitäten kleineren Umfangs beschränkt sich die Sicherstellung der korrekten Verbuchung auf den ersten Punkt dieser Aufzählung. Die Aufmerksamkeit wird sich auf Großtransaktionen konzentrieren, deren offensichtlicher Hauptzweck eine Umwandlung von verschuldungswirksamen Ausgaben in verschuldungsneutrale finanzielle Transaktionen oder von verschuldungsneutralen Rückflüssen in Maastricht-positive Einnahmen. Bei Durchführung von Maßnahmen, deren verschuldungswirksamen Effekte auslegungsbedürftig sind, empfiehlt sich die frühzeitige Einbindung der beiden österreichischen Vertreter im CMFB, d.s. die Oesterreichische Nationalbank und die Statistik Austria. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 3 -
Im Projektzusammenhang wurden mehrere Wohnbaufinanzierungsmodelle einer detaillierten
Untersuchung hinsichtlich ihrer Verschuldungswirksamkeit unterzogen1.
DARLEHENS-FINANZIERUNG

FALLBEISPIEL 1 - NEUBAUFÖ RDERUNG DURCH UNVERZINSTES DARLEHEN

Beispiel (Varianten-Berechnung für die Reform der NÖ Wohnbauförderung):
Geschoßwohnung 70m² Grund- und Baukosten € 1.370 / öS 18.800,-/m² (gesamt € 95.640 / öS 1,316.000,-); Hypothekardarlehen: ca. € 400 / öS 5.480,-/m² (gesamt ca. € 27.910 / öS 384.000,-); Eigenleistungen Bauträger/Bewohner ca. € 140 / öS 1.900,-/m² (gesamt ca. € 9.590 / öS 132.000,-); Förderungsdarlehen: ca. € 830 / öS 11.400,-/m² (gesamt € 58.140 / öS 800.000,-); Laufzeit Förderungsdarlehen: 25 Jahre bei progressiver Tilgung; Wenn der Neubau von Wohnungen durch Darlehen finanziert wird, so ist das jedenfalls als finanzielle Transaktion zu werten. Die Qualifikation des Darlehens als finanzielle Transaktion dürfte ausser Zweifel stehen. Fraglich ist allerdings im Anschluss an die grundsätzlichen Ausführungen Seite 43 ff., wie weit der niedrige Zinssatz als Marktpreis anerkannt würde, d.h. ob die Differenz auf einen eventuell nachträglich von EUROSTAT definierten „marktüblichen" höheren Zinssatz als Verteilungstransaktion gebucht würde. Unter dieser pessimistischen Annahme wäre die Wahl zwischen 0% und einem als nicht marktüblich qualifiziertem niedrigen Zinssatz lediglich gradueller Art2. Es ist aber nochmals darauf hinzuweisen, dass dies ein „worst case Szenario" ist, auf das angesichts der Unbestimmtheit des Regelwerks hingewiesen werden muss. Plausibler und gut argumentierbar erscheint demgegenüber, dass auch die Zinsvereinbarung als finanzielle Transaktion zu verbuchen ist, solange nur die Entstehung eines Verlustes (in einer ex-ante Betrachtung) ausgeschlossen erscheint. Ein 1 Die europarechtliche Analyse stammt vom Autorenteam Griller/Dutzler, die ökonomische Einschätzung von der FGW. 2 ESVG-Handbuch (2000) 9. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 indexgebundener Zinssatz, der die Abgeltung der Inflationsentwertung sicherstellt, erscheint vor diesem
Hintergrund ebenfalls durchaus argumentierbar.
FALLBEISPIEL 2 - NEUBAUFÖ RDERUNG DURCH VERZINSTES DARLEHEN

Beispiel (Varianten-Berechnung für die Reform der NÖ Wohnbauförderung): Analog Beispiel 3 Verzinsung 1% bei entsprechender Laufzeitverlängerung
Einschätzung siehe Fallbeispiel 1.
ANNUITÄTENZUSCHUSS-FINANZIERUNG
Vor allem Niederösterreich und die Steiermark haben angesichts akuter Liquiditätsengpässe in der
Wohnbauförderung Anfang bzw. Mitte der neunziger Jahre auf objektbezogene Annuitätenzuschüsse im
Neubau umgestellt. Im Neubau werden die Annuitätenzuschüsse auf 20 Jahre und mehr zugesichert. Es
zeigte sich, dass das Instrument der Annuitätenzuschüsse vor allem bei niedrigen Kapitalmarktzinsen
ausgesprochen effizient einsetzbar ist. Der Nutzen wird allerdings angesichts der Abhängigkeit der
Förderungsausgaben vom Kapitalmarkt und der kumulierenden Ausgaben deutlich relativiert. Folge
dieser Einschätzung war, dass Ende der neunziger Jahre alle Bundesländer in dem durch kürzere
Laufzeiten gekennzeichneten Sanierungsbereich auf AZ umstellten. Die Förderungszusagen beziehen
sich hier meist auf 10 Jahre. Die Nachteile des Systems werden durch die kürzere Laufzeit relativiert.
Einer anderen Systematik folgen die subjektbezogenen Annuitätenzuschüsse, wie sie in Salzburg als
Regelförderung sowie in Niederösterreich im Modell der „Superförderung" angewandt werden. Diese
Zuschüsse werden jährlich einkommensbezogen festgesetzt. Eine kurzfristig weitgehende Kürzung oder
Streichung dieser Förderungen würde aber wohl dem Vertrauensgrundsatz zuwider laufen. Immerhin ist
es aber möglich, die Zuschussbedingungen zu ändern. Beispielsweise können mit einer Ä nderung der
Einkommensgrenzen die Aufwändungen der öffentlichen Hand gesteuert werden. Im Gegensatz zur
Wohnbeihilfe besteht kein Rechtsanspruch auf diese Förderungen. Diese Annuitätenzuschüsse sind
denn auch in den Aufstellungen zu den Zahlungsverpflichtungen der Länder (siehe Grafik 13 bis Grafik
16, Seite 25 ff.) nicht enthalten. Die faktischen Zahlungsverpflichtungen vor allem von Salzburg und
Niederösterreich sind demnach deutlich höher anzusetzen. In Salzburg wurden 1999 subjektbezogene
Annuitätenzuschüsse von rund 80 Mio € (über 1 Mrd. öS) vergeben, in Niederösterreich von rund 14 Mio
€ (knapp 190 Mio öS). Die Erfassung der voraussichtlichen Zahlungsverpflichtungen der Länder wird als
wesentliche Forderung im Rahmen der Berichtspflicht der Länder gegenüber dem Bund aufgefasst.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 FALLBEISPIEL 3 - VERLORENE ANNUITÄ TENZUSCHÜ SSE FÜ R THERMISCHE SANIERUNG
Sanierungsförderung durch verlorene Annuitätenzuschüsse für Maßnahmen zur Emissionsverminderung
(Kyoto-Ziele): Erreichung der völkerrechtlich verbindlichen Kyoto-Ziele als Legitimierung verlorener
Zuschüsse als „Gegenleistung".
Beispiel (Modell „Mehrfamilienwohnhaus-Sanierung – Basisförderung" NÖ bis 2000):
Geschoßwohnung 100m² Sanierungsmaßnahmen: Einhausung (Isolierung Außenhaut), Erneuerung Heizung auf Brennwerttechnik, Einbau Sonnenkollektoren für Warmwassergewinnung; Sanierungskosten € 440 / öS 6.000,-/m² (gesamt € 43.600 / öS 600.000,-); Annuitäten Hypothekardarlehen: ca. € 32 / öS 445,-/m² p.a. (gesamt € 3.230 / öS 44.500,- p.a.); Annuitätenzuschuss: ca. € 11 / öS 150,-/m² p.a. (gesamt € 1.090 / öS 15.000,- p.a.) nicht
Das Modell der Sanierungsförderung durch verlorenen Annuitätenzuschüsse zur Erreichung der Kyoto-
Ziele muss, in Ermangelung der Entstehung einer entsprechenden Forderung, als Verteilungstransaktion
im Sinne von D.39 ESVG klassifiziert werden. Es handelt sich hierbei gemäß ESchmutzung, zur teilweisen oder vollständigen Deckung
der Kosten, die mit zusätzlichen Maßnahmen zur Verringerung oder Vermeidung der Abgabe von
Schadstoffen in die Umwelt verbunden sind. Diese Mittelverwendung hätte im Gesamten eine negative
Auswirkung auf die Höhe des öffentlichen Defizits.
Annuitätenzuschüsse, Beihilfen, laufende Transferzahlungen an Unternehmungen und Kapitaltransfer-
zahlungen an Unternehmen werden „oberhalb" des Finanzierungssaldo verbucht (siehe Seite 40) und
belasten daher das Maastricht-Defizit.
FALLBEISPIEL 4 - VERLORENE ANNUITÄ TENZUSCHÜ SSE IM NEUBAU
Modell: Neubauförderung durch verlorene Annuitätenzuschüsse: Legitimierung verlorener Zuschüsse als
„Gegenleistung" für die Errichtung von Wohnungen im Sinne von Infrastruktur.
Beispiel (entspricht NÖ Neubauförderung 1993 – 1998 „Freibauermodell"):
Geschoßwohnung 70m² Grund- und Baukosten € 1.370 / öS 18.800,-/m² (gesamt € 95.640 / öS 1,316.000,-); Annuitäten Hypothekardarlehen: ca. € 92 / öS 1.260/m² p.a. (gesamt ca. € 6.410 / öS 88.200,- p.a.); Annuitätenzuschuss: ca. € 51 / öS 700,-/m² p.a. (gesamt € 3.630 / öS 50.000,- p.a.) nicht rückzahlbar; Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Das zweite Modell sieht verlorene Annuitätenzuschüssen zur Neubaufinanzierung vor. Der Staat würde
unter einem solchen Modell versuchen, durch Zahlungen „Gegenleistungen" zu bekommen, die im
öffentlichen Interesse sind.
Das ESVG qualifiziert Transaktionen/Transfers dann als einseitig, wenn Sach- oder Geldleistungen von
einer institutionellen Einheit für eine andere ohne Gegenleistung erbracht werden, und obwohl
Transaktionen mit Gegenleistung bei allen 4 Arten von Transaktionen – Güter-, Verteilungs-, Finanz-, und
Sonstige Transaktionen – vorkommen, sind Transfers ohne Gegenleistungen überwiegend bei
Verteilungstransaktionen zu finden1. Die mit dem Geldtransfer verknüpfte Bedingung, dass der Empfänger
mit den Mitteln bestimmte Vermögenswerte erwirbt, wird nicht als Gegenleistung anerkannt2.
Subventionen oder Investitionszuschüsse sind ein klares Zeichen für die Ausübung der Rolle des Staates
als „Impulsgeber für Wirtschaft und Sozialpolitik" oder als „Vertreter des Gemeinwohls"3, was zwar legitim
ist, aber als nicht-finanzielle Transaktion zu verbuchen ist – genauer gesagt, als Investitionszuschuss D.92,
denn es handelt sich um Prämien, die privaten Haushalten für den Wohnungsbau, -erwerb oder -umbau
gewährt werden4.
Verlorene Annuitätenzuschüsse zur Neubauförderung sind daher defizitwirksam.
VERKAUF VON FÖRDERUNGSDARLEHEN UND BEGÜNSTIGTE RÜCKZAHLUNG5
Wie bereits oben (Seite 42 ff.) dargestellt, wird die Abtretung von Forderungen im ESVG nur dann als
Verteilungstransaktion mit daraus resultierender Defizit-Wirksamkeit klassifiziert, wenn keine
Gegenleistung erfolgt. Ein entgeltlicher Verkauf könnte hingegen als finanzielle Transaktion verbucht
werden. Abschläge zum Zeitpunkt des Verkaufs können als Umbewertungsverlust verbucht werden.
Hinsichtlich institutioneller Einheiten bestimmt das ESVG diesbezüglich: „Wird [.] ein bestehender
Kredit oder eine sonstige Forderung an eine andere institutionelle Einheit verkauft, so sollte die
Differenz zwischen dem Rückkaufpreis und dem Transaktionspreis zum Zeitpunkt der Transaktion im
Umbewertungskonto des Verkäufers und des Käufers gebucht werden"6. Wie durchgehend enthält das
ESVG zwar keine spezifische Regel für den Fall der Beteiligung eines Privaten an der Transaktion. Für die
Verbuchung beim Staat sollte dies aber keinen Unterschied machen. Die Umbewertung kann nach der
hier vertretenen Auffassung überdies sowohl bei Verkauf an eine Bank als auch beim Verkauf an einen
Privaten stattfinden.
Da es sich bei den Darlehensforderungen meist um lawird der Verkaufserlös wohl fast immer niedriger sein als der – zum Nominalwert – ausstehende
1 ESVG (95) 1.37.
2 ESVG (95) 4.146.
3 ESVG-Handbuch (2000) 20.
4 ESVG (95) 4.158.
5 Vgl. oben: Kapitel „Verkauf von Darlehensforderunge "
6 ESVG (95) 6.51. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Darlehensbetrag. Der Verkauf der Darlehen wird als Tilgung von gewährten Darlehen interpretiert und
betrifft nur das Finanzierungskonto, hat also keine Auswirkungen auf das Maastricht-Defizit. Bleibt eine
Differenz zwischilgung und Buchwert des Darlehens, wird diese am Umbewertungskonto
ausgebucht; dies ist ein Konto „unterhalb" des Finanzierungskontos und hat keine Auswirkungen auf
das Maastricht-Defizit (siehe Seite 40).
Die vorzeitige Rückzahlung eines Finanzierungsdarlehens durch den Schuldner stellt für sich genommen
eine finanzielle Transaktion dar. Ist sie jedoch mit einem teilweisen Schuldenerlass verbunden, müsste
dieser als Vermögenstransfer verbucht werden. Bei der Entscheidung zugunsten eines Verkaufs, einer
vorzeitigen Rückzahlung oder eines Behalts von Forderungen aus unverzinslichen
Finanzierungsdarlehen müssen daher die unterschiedlichen Belastungen des Budgets gegeneinander
abgewogen werden.
Im ESVG heißt es dazu: „Die in gegenseitigem Einvernehmen erfolgte Schuldenübernahme oder
Schuldenaufhebung ist in der Regel ein Vermögenstransfer. Wenn also der Staat [.] Schulden übernimmt
oder [.] Schulden erlässt, erfolgt die Gegenbuchung der in den Finanzierungskonten gebuchten Ströme
als [.] sonstiger Vermögenstransfer (D.99), was Auswirkungen auf den Finanzierungssaldo der Staates
hat."
Nach der hier vertretenen Auffassung führt der Verkauf grundsätzlich zu keiner Budgetbelastung. Bei
der vorzeitigen Rückzahlung ist ein eventueller Schuldenerlass zu berücksichtigen, der als
Vermögenstransfer zu Buche schlägt. Ferner ist das skizzierte Risiko abzuwägen, dass beim Behalt der
Forderung eine kontinuierliche Belastung des Budgets durch die Zinsdifferenz auf den „marktüblichen"
Zinssatz entstehen könnte. Wegen des Grundsatzes der periodengerechten Zurechnung würden die
Zinsen bei Behalt der Forderungen in der Periode gebucht, in der sie auflaufen – was ständige
Auswirkungen auf das öffentliche Defizit hätte.
Hat der Darlehensnehmer die Möglichkeit einer begünstigten Rückzahlung (Nachlass eines Teils der
Darlehensschuld bei vorzeitiger Rückzahlung des Restbetrages) so erfolgen zwei Buchungen. Erstens
wird der gesamte Darlehensbetrag als Tilgung im Finanzierungskonto gebucht (keine Auswirkungen auf
das Maastricht-Defizit). Als zweite Buchung wird die Differenz zwischen Darlehensschuld und
gegünstigter Rückzahlung als Vermögenstransfer von der staatlichen Einheit zum Haushalt bzw. zum
Unternehmen gedeutet. Diese Buchung erfolgt im Vermögensbildungskonto und belastet daher das
Maastricht-Defizit (siehe Seite 40).
FALLBEISPIEL 5 – FORDERUNGSVERKAUF MODELL OBERÖ STERREICH
Ein Forderungsverkauf, wie ihn Oberösterreich oder Kärnten praktiziert haben (siehe Seite 28), ist
demgemäß als finanzielle Transaktion zu verbuchen, der Barg von 46% bis 55% der
Darlehensnominale als Umbewertungsverlust, das heißt, als eine Art Wertberichtigung.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Der Verkaufserlös ist aber keine Einnahme im Sinne des ESVG. Obwohl also ein solches Geschäft massive
Auswirkungen auf die Liquidität eines Landes hat, ändert es wenig an der Budgetsituation. In die
Gebarensrechnung nach ESVG fließt es nur insofern ein, als bei einer entsprechenden Tilgung von
Landesschulden die Zahlungsverpflichtungen für den Zinsendienst sinken.
FALLBEISPIEL 6 – FORDERUNGSVERKAUF MODELL NIEDERÖ STERREICH
Ä hnliches wie bei Fallbeispiel 4 trifft auch auf den Forderungsverkauf gemäß dem Modell
Niederösterreich zu (siehe Seite 28). Hier wird der Erlös nicht zur Tilgung von Landesschulden genutzt,
sondern veranlagt. Die Erträge aus der Veranlagung fließen einkommenswirksam ins Landesbudget.
Die Veranlagungserträge unterliegen einem erheblichen Risiko. Demgegenüber sind Rückflüsse aus
aushaftenden Förderungsdarlehen langfristig vorhersehbar und aufgrund der üblichen Konditionen
praktisch unbeeinflusst von der Kapitalmarktentwicklung. Zweifellos kann das Land bei günstiger
Entwicklung des Fonds höhere Erträge erwirtschaften, als dies aus den normalen Rückflüssen möglich
wäre. Ein schlechteres Ergebnis kann umgekehrt aber nicht ausgeschlossen werden.
Aus Sicht der Verschuldungswirksamkeit nach Maastricht-Kriterien sind Rückflüsse aus
Förderungsdarlehen keine Einkünfte, Zinserträge aus Veranlagungen, beispielsweise der ErlöForderungsverkaufs, demgegenüber sehr wohl. Es kann ohne weiteres passieren, dass die „normalen"
Darlehensrückflüsse mehr liquide Mittel bringen als die Zinserträge aus einer Veranlagung der
verkauften Forderungen. Das heißt, dass die gegebene Verbuchungspraxis dazu führen kann, dass zur
Erreichung politisch festgelegter Budgetziele unter Umständen ökonomisch nachteilige Transaktionen in
Gang gesetzt werden. Es ist dies ein Beispiel dafür, dass die proklamierte ökonomische
Betrachtungsweise der Verbuchungspraxis nach ESVG nicht in allen Fäl en konsequent verfolgt wird.
FALLBEISPIEL 7 – BEGÜ NSTIGTE RÜ CKZAHLUNG
Begünstige Rückzahlungen müssten, wie dargestellt, in zwei Konten verbucht werden, einerseits – nicht
verschuldungswirksam - als vollständige Tilgung des Darlehens im Finanzierungskonto, andererseits der
Abschlag als Maastricht-wirksame Ausgabe im Vermögensbildungskonto.
Die Konzeption des ESVG führt in diesem Fall zu der absurden Situation, dass der Förderungsgeber
durch die begünstigte Rückzahlung Liquidität gewinnt, gleichzeitig aber eine Ausgabe zu verbuchen hat.
Eine solchen Handhabung dient dazu, Missbrauch zu verhindern. Wäre eine begünstigte Rückzahlung
verschuldungsneutral, könnte ein zinsgünstiges Darlehen vergeben und kurz danach eine begünstigte
Rückzahlung mit einem entsprechenden Abschlag angeboten werden. Eine Unterscheidung in
verschuldungsneutrale Daksame Vermögenstransfers wäre damit hinfällig.
Die Ungleichbehandlung des Darlehensnehmers bei einer begünstigten Rückzahlung und einer Bank bei
einem Forderungsverkauf ist umso fragwürdiger, als der Abschlag bei vorzeitiger Rückzahlung häufig
niedriger ist als jener bei einem Forderungsverkauf an Banken. Gemäß § 56 NÖ WFG beträgt der
Nachlass für eine vorzeitige Tilgung maximal 40%, wobei die Tilgungszeit des Förderungsdarlehens vor
der Antragstellung mindestens 5 Jahre gedauert haben muss. Für Förderungsdarlehen im Rahmen des
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Niederösterreichischen Landeswohnbaufonds sind die Abschläge noch geringer. Der Barwertabschlag
sforderungen lag demgegenüber bei rund 45%1.
Das heißt, dass das Land bei einer vorzeitigen Rückzahlung im Einzelfall häufig höhere Erträge
erwirtschaften könnte als bei einem Forderungsverkauf an Banken, dass dies aber aufgrund der
Verbuchungspraxis nach ESVG unterbleibt.
AUFLÖ SUNG VON RÜCKLAGEN
Die Zuführung zu den Rücklagen und deren Auflösung gelten gleichfalls als finanzielle Transaktionen
ohne Maastricht-Relevanz. Wie also die Zuführung zu den Rücklagen nicht als Ausgabe gewertet wird,
wird deren Auflösung nicht als Einnahme verbucht.
AUSLAGERUNG DER WOHNBAUFÖRDERUNG
Im europäischen Kontext vielfach diskutiert wurde eine Privatisierung der Wohnbauförderung. Edwin
Deutsch empfiehlt etwa in einer kürzlich erschienenen FGW-Studie das niederländische Modell von Risiko-
fonds bzw. Garantiefonds, die – mit Stiftungskapital der öffentlichen Hand und Beteiligungskapital der Bau-
träger ausgestattet – die Finanzierung des sozialen Wohnbaus auf dem Kapitalmarkt sicherstellen sollen2.
EUROPARECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN
Untersucht wird das Modell einer Auslagerung der Wohnbauförderung, hier verstanden als Organisations-
privatisierung durch Gründung eigers im (überwiegenden) Eigentum des
Landes.
Was die Nützlichkeit einer Auslagerung betrifft, so sind folgende Bedingungen dieser Option zu
beachten: Nach ESVG wird zur Klärung der Frage, ob eine Einheit dem Staat zuzurechnen ist,
untersucht, ob die fragliche Einheit öffentlich ist, und ob sie ein Nicht-Marktproduzent ist. Gemäß
Art 2 des Protokolls zum EGV über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit bedeutet
„öffentlich" zum Staat, d.h. zum Zentralstaat, zu regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften
oder Sozialversicherungseinrichtungen gehörig, mit Ausnahme kommerzieller Transaktionen, im
Sinne des ESVG. In dieser Abgrenzung kommt eine grundsätzliche Entscheidung zum Ausdruck,
nämlich jene, den Staat in diesem Zusammenhang nicht institutionell, sondern „auf funktionaler
Basis" zu definieren. Wie die Kommission ausführt, „werden also nur Einheiten eingerechnet, die in
ihrer Hauptfunktion nichtmarktbestimmte Dienstleistungen erbringen oder Ressourcen umverteilen.
Ö ffentliche Einheiten, die einer kommerziellen Tätigkeit nachgehen, wie öffentliche Unternehmen,
werden folglich nicht einbezogen"3.
1 Siehe dazu unten, Seite 64. 2 Deutsch: Wohnbauförderung, 2000. S. 86. 3 Siehe Europäische Kommission (1999), Konvergenzbericht 145. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002
Die Ausgliederung der Wohnbaufördeär nur dann Sinn, wenn der ausgegliederte
Rechtsträger1 trotz dieser funktionalen Abgrenzung nicht trotzdem wieder dem Staat zuzurechnen ist.
Nur wenn dies vermieden werden kann, schlagen die Transaktionen dieses Rechtsträgers nicht auf das
staatliche Budget durch.
INSTITUTIONELLE EINHEIT
Der Begriff „institutionelle Einheit" umfasst Einheiten mit vollständiger Rechnungsführung und
Entscheidungsbefugnis und im öffentlichen Sektor auch Quasi-Kapitalgesellschaften (marktbestimmte
Einheiten mit vollständiger Rechnungslegung, deren wirtschaftliches und finanzielles Verhalten etwa
dem von Kapitalgesellschaften entspricht). Produzenten, die keine institutionellen Einheiten sind, sind
dem Sektor zuzurechnen, in dem sie sich befinden. Eine institutionelle Einheit kann nun „privat" oder
„öffentlich" (also vom Staat kontrolliert) sein2. Staatliche Kontrolle ist definiert als die Fähigkeit, die
allgemeine Unternehmenspolitik zu bestimmen – z.B. durch Einsetzung geeigneter Direktoren oder
Manager, mehr als die Hälfte der Anteilsrechte, oder aber durch eine Norm/VO, die den Staat die
Geschäftspolitik bestimmen oder die Direktoren ernennen lässt3. Diese Qualifizierung als privat oder
öffentlich ist für die Sektorzuordnung von Bedeutung, da private Produzenten überall, ausser im Sektor
Staat sind, während öffentliche Produzenten entweder im Sektor Kapitalgesellschaften sind, wenn es
sich um Marktproduzenten handelt, oder im Sektor Staat, wenn sie Nichtmarktproduzenten sind4.
MARKTFÄ HIG
Aus der bisherigen Grundlegung ist zu folgern, dass die Rechtsform nicht ausschlaggebend für die
Sektorzuordnung ist. Entscheidend ist demgegenüber die Frage nach der Marktfähigkeit in bezug auf die
Hauptfunktion der institutionellen Einheit5. Wenn die Hauptfunktion des öffentlichen Produzenten
entweder die Umverteilung von Einkommen und Vermögen oder die Produktion nichtmarktfähiger
Güter ist, wird sie als zum Sektor Staat gehörig betrachtet. Wenn die Hauptfunktion der Einheit
finanzielle Mittlertätigkeiten sind – finanzielle Transaktionen auf dem Markt, also Eingehen von
Verbindlichkeiten mit der Allgemeinheit oder einer relativ großen Gruppe mit Risikoübernahme – wird
sie als Quasi-Kapitalgesellschaft klassifiziert, alle übrigen Marktproduzenten als Kapitalgesellschaften6.
Mit anderen Worten, auch eine rechtlich unabhängige Einheit kann als zum Staat gehörig klassifiziert
werden, wenn es sich um einen öffentlichen Nichtmarktproduzenten handelt, während Einheiten, die
1 Zwar können, ähnt wird, auch sog Quasi-Kapitalgesellschaften des Staates – die in der traditionellen österreichischen Terminologie etwa als selbstständige Wirtschaftskörper zu bezeichnen wären – in den „Genuss" der Loslösung vom Staat kommen. Darauf wird hier aber nicht besonders eingegangen. Eine solche Lösung ist wohl von vornherein größerem Misstrauen ausgesetzt als die Gründung eines selbstständigen Rechtsträgers. 2 ESVG-Handbuch (2000) 5. 3 ESVG-Handbuch (2000) 8. 4 Vgl auch die Tabelle 3.1. im ESVG und § 3.27 – 3.37. 5 Siehe auch Art 1 Abs 2 VO (EG) 3605/93, nach dem der Sektor Staat nur diejenigen Einheiten umfasst, die in ihrer Hauptfunktion nicht marktbestimmte Dienstleistungen erbringen. 6 ESVG-Handbuch (2000) 9. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 eigene Rechnungsführung haben, marktfähig sind und sich in ihrem ökonomischen und finanziellen Betragen nicht von Kapitalgesellschaften unterscheiden, Entscheidungsbefugnis unterstellt wird, und sie als Quasi-Kapitalgesellschaften angesehen werden.1 Es ist aber auch darauf hinzuweisen, dass die Marktfähigkeit der erbrür sich genommen noch keinen „Persilschein" darstellt. Eine allfällige Garantenstellung des Staates, welche dem Rechtsträger das wirtschaftliche Risiko durch großzügige staatliche Garantien weitgehend abnimmt, kann im Ergebnis trotzdem die Zuordnung zum Staat bewirken. Hinsichtlich von Staatsgarantien für die Schulden von öffentlichen Unternehmungen hat nach einer EUROSTAT-Entscheidung eine Einrechnung in die Staatsschulden zu erfolgen, wenn der Staat durch Gesetz zur Rückzahlung der Schuld verpflichtet ist, der Staatshaushalt jährlich die Beträge der Rückzahlung vorsieht, und die vom Unternehmen emittierte Schuld systematisch vom Staat erstattet wird (Zinsen und Tilgung)2.
MARKTPREIS UND KAPITALZUFUHR
Wie bereits weiter oben (Seite 48 ff.) erwähnt, ist die Unterscheidung zwischen wirtschaftlich nicht-
ge und Angebot unbeeinflusst lassen und nur verrechnet werden, um
einen sehr großen Nachfrageüberschuss, wie er bei einem völlig kostenlosen Angebot von
Dienstleistungen auftreten könnte, zu vermeiden, aber nicht zu eliminieren, oder um gewisse Einnahmen
zu erzielen, und einem Preis von Null nur gradueller Art. Der nicht-signifikante Preius
administrativen, sozialen oder politischen Gründen bewusst unterhalb des Gleichgewichtspreises
festgesetzt, welcher einen Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage schaffen würde.3 Das heißt, es geht
bei der Argumentation der niedrigen Zinssätze für Wohnbaudarlehen um eine Vermeidung des Anscheins
einer solchen Motivation.
Bei Gemengelagen ist die Zuordnung im allgemeinen danach vorzunehmen, ob die nichtmarktbestimmten
oder die marktbestimmten Elemente anteilsmäßig überwiegen4. Nur solche Produzenten, die den Großteil
ihres Outputs Dritten kostenlos oder zu wirtschaftlich nicht-signifikanten Preisen zur Verfügung stellen,
sind Nicht-Markt Produzenten, und gehören als solche, wenn sie öffentlich sind, dem Sektor Staat an.
Implementiert wird dieses Prinzip über das Kriterium der Abdeckung der Hälfte der Kosten durch
Verkaufserlöse (50% Kriterium)5. Dies rückt die Definition von Erlösen und Kosten in den Vordergrund:
Bei der Unterscheidung zwischen Markt- und Nichtmarktproduzenten nach dem 50%-Kriterium schließt
der Umsatz Zahlungen des Staates, die allen Produzenten eines Wirtschaftsbereiches gewährt werden
und an das Volumen und Wert der Produktion gebunden sind, ein, nicht aber Zahlungen zur Deckung
1 ESVG-Handbuch (2000) 8. 2 Pressemitteilung EUROSTAT Nr. 16/97. 3 ESVG-Handbuch (2000) 9. 4 Europäische Kommission (1998) 147. 5 ESVG (95) 3.19. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 eines Gesamtdefizits1. Abgesehen von dem bereits weiter oben erwähnten Kriterium des gleichen Preises, den der Staat auch privaten Anbietern zahlen muss, werden weiters auch Preise, die vom Staat an öffentliche institutionelle Einheiten gezahlt werden, wenn keine privaten Produzenten die gleiche Tätigkeit ausüben, dann den Erlösen zugerechnet, und gelten als wirtschaftlich signifikant, wenn der Staat diese Preise für bestimmte Dienstleistungen zahlt, um etwa einen öffentlichen Produzenten zu einer bestimmten Leistung zu veranlassen, die den öffentlichen Prioritäten entsprechen2. Zahlungen vom Staat an öffentliche Einheiten können aber dann nicht den Erlösen zugerechnet werden, wenn die Preise nicht wirtschaftlich signifikant sind, etwa wenn private Produzenten in dieser Hinsicht diskriminiert werden oder zu diesem Preis nicht leisten würden, oder die öffentliche Einheit gegenüber dem Markt nicht in der gleichen Position wäre wie ein privater Produzent, da ohnehin vom Staat letztendlich die Verluste abgedeckt würden3. Was den Akt der Privatisierung und die Zuführung von Kapital betrifft, so gilt eine solche Transaktion nur dann als finanzielle Transaktion, wenn der Staat im Gegenzug ein finanzielles Aktivum in gleicher Höhe erhält (also Transaktionen mit Anteilsrechten, Kredite oder der Erwerb von Wertpapieren – nicht aber Investitionszuschüsse oder eine Zahlung zur Deckung von angesammelten Verlusten). Agiert der Staat aber „im Interesse des Gemeinwohls" ohne 1) finanzielle Aktiva zu erhalten und ohne 2) Vermögenseinkommen (Dividenden) zu erwarten, dann ist das neu zugeführte Kapital als Vermögenstransfer zu buchen4. Im Falle einer Ausgliederung der Wohnbaufinanzierung wäre eine einmalige Dotation der Republik nur dann als finanzielle Transaktion Budget-unbedenklich, wenn diese Transaktion ihre Stellung als Eigentümer stärken und höhere Renditen erwarten lässt. Eine tatsächlich erfolgte Ausschüttung wird als wichtiges Kriterium für die Behandlung des zugeführten Kapitals als Eigenkapital gewertet5. Das ESVG 1995 - Handbuch beschäftigt sich mit dererhalb oder ausserhalb des Sektors Staat) folgender Spezialfälle: Pensionskassen, Einheiten, die eine finanzielle Tätigkeit ausüben, Öffentliche Holdinggesellschaften, Verwaltungseinrichtungen der Staatsschulden, Marktordnungsgesellschaften. Einige Abschnitte verdeutlichen auch den Begriff der „Umsätze" für das 50%-Kriterium, indem auf den Terminus „wirtschaftlich signifikante Preise" verwiesen wird, der im weltweiten VGR-Standard „SNA 93" für die Unterscheidung von Markt- und Nichtmarktproduktion herangezogen wird. Dabei wird untersucht, ob Zahlungen des Staates an die fraglichen institutionellen Einheiten als "Umsätze" dieser Einheiten zu verbuchen sind oder nicht: „Bei der Anwendung der 50%-Regel ist davon auszugehen, dass Zahlungen des Staates an öffentliche institutionelle Einheiten für tatsächlich erbrachte Dienstleistungen Umsätzen entsprechen, wenn wirtschaftlich signifikante Preise vorliegen. 1 ESVG (95) 3.33. 2 ESVG-Handbuch (2000) 11. 3 ESVG-Handbuch (2000) 12. 4 ESVG-Handbuch (2000) 43. 5 ESVG-Handbuch (2000) 44. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002
SCHLUSSFOLGERUNG
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass buchhalterische Trennung zwar unbedingt nötig – und eigene
Rechtspersönlichkeit dringend empfehlenswert –, aber keine Garantie für die Ausnahme der finanziellen
Gebarung eines Unternehmens aus dem öffentlichem Sektor sind. Wenn eine Ausgliederung betrieben
würde, um weiterhin unverzinsliche Darlehen oder verlorene Zuschüsse als
Hauptfinanzierungsinstrumente beibehalten zu können, dafür aber vom Staat Zweckzuschüsse zu
erhalten, die nicht als Entgelt für tatsächlich erbrachte Leistungen fließen, und wenn die Einnahmen
ohne diese öffentlichen Mittel weniger als 50% der Kosten decken, erscheint es als wahrscheinlich, dass
EUROSTAT diese Einheit – dem Prinzip der Abbildung ökonomischer Realität statt rechtlicher Form folgend
– dem Staat zurechnen würde. Ausgliederung ist daher nur dann möglich und sinnvoll, wenn die
Einnahmen aus Darlehensrückflüssen und Zinsen alleine 50% der Kosten abdecken.
Ein eventuelles Defizit, das vom Staat abgedeckt wird, wäre aber von diesem immer – und zwar
unabhängig von der 50%-Regel – als Maastricht-relevante Ausgabe zu verbuchen. Das kann eventuell
durch geschickte Erstzuweisung von Mitteln (Kapitalausstattung wie durch einen vernünftigen Investor)
vermieden werden, so dass nur geringe spätere Zufuhren von Kapital, die dann Maastricht-relevant
wären, nötig wären.
Aktueller Anlassfall für die Auslagerung von Organisationseinheiten aus dem staatlichen Bereich ist die
Neukonstruktion der Bundes-Immobilien-Gesellschaft, in deren Rahmen in erheblichem Umfang
Bundesimmobilien an die BIG veräußert und vom Bund zurück gemietet werden sollen. Derartige „Sale
and lease back"-Geschäfte werden im Rahmen der im ersten Halbjahr 2002 erscheinenden Neuauflage
des ESVG-Handbuchs ausführlich behandelt. Als problematisch bei der BIG-Neu wird weniger das
Geschäft, als der nicht-öffentliche Verkauf und die Einflussnahme des Staats auf die Geschäftstätigkeit
des Unternehmens gewertet.
RAHMENBEDINGUNGEN DES Ö STERREICHISCHEN RECHTS1

BEGRIFF DER AUSGLIEDERUNG
Unter den vom Auftraggeber im Zug der Projekterarbeitung formulierten verschiedenen
Wohnbaufinanzierungsmodellen findet sich auch die Auslagerung der Wohnbauförderung, somit deren
Übertragung auf eine vom Land verschiedene, von diesem aber beherrschte Rechtsperson im Sinn einer
Ausgliederung, aber nicht einer echten Privatisierung.
Während bei einer echten, sogenannten „materiellen" Privatisierung Aufgaben des Staates auf den
privaten Sektor übertragen werden und der Staat sich aus der Besorgung dieser Aufgaben (evtl. unter
1 Im Projektzusammenhang erstelltes Gutachten von Ass.Prof.Dr. Brigitte Gutknecht, Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Beibehaltung einer Kontrollfunktion) zurückzieht, überträgt der Staat bei der Ausgliederung eine
Aufgabe, die er bisher durch eigene Organe wahrgenommen hat, auf eine von ihm verschiedene
juristische Person, die nach wie vor unter seinem finanziellen und/oder organisatorischen Einfluss steht.
Die Aufgabe wird dann von den Organen dieser juristischen Person wahrgenommen.
Gewöhnlich werden Aufgaben ausgegliedert, die der Staat bisher in den Formen der
Privatwirtschaftsverwaltung durchgeführt hat, es kommt aber auch die Ausgliederung von hoheitlichen
Aufgaben vor. Dabei wird eine juristische Person privaten Rechts mit der Befugnis zur Setzung von
Hoheitsakten ausgestattet (Erlassung von Verordnungen, Bescheiden). In diesem Fall spricht man von
„Beleihung".
Als Träger der ausgegliederten Aufgabe werden einerseits privatrechtliche Gesellschaftsformen gewählt,
und zwar Stänglich sind, wie Kapitalgesellschaften (GmbH, AG) oder
Vereine oder aber es werden speziell für den Zweck neue Gesellschaftstypen über
Sondergesellschaftsrecht geschaffen. Die Schaffung von atypischen Sondergesellschaften ist aus
kompetenzrechtlichen Gründen nur dem Bund möglich, der Standardformen können sich alle
Gebietskörperschaften bedienen.
Die Aufgabe kann aber auch auf einen Rechtsträger übertragen werden, der eine öffentlich-rechtliche
Organisationsform aufweist wie z.B. selbständige Fonds. Solche Organisationen können sowohl vom
Bund als auch von den Ländern geschaffen werden.
STAATSRECHTLICHE KONSEQUENZEN EINER AUSGLIEDERUNG
Die wichtigste Konsequenz der Ausgliederung ist nach österreichischem Verfassungsverständnis, dass
die Tätigkeit eines ausgegliederten Rechtsträgers, sei es eines Unternehmens oder eines öffentlich-
rechtlichen Fonds in den Formen des Privatrechts nicht als Staatstätigkeit gilt: Das Band zur jeweiligen
Gebietskörperschaft wird durch die Ausgliederung gelockert. Werden Ausgegliederte mit
Hoheitsaufgaben beliehen, so bleibt diese hoheitliche Tätigkeit aber Staatsverwaltung.
Die Zuständigkeitswahrnehmung der Gebietskörperschaft selbst (z.B. die Schaffung ausgegliederter
Rechtsträger, die Wahrung der Gesellschafterrechte, die Aufsicht über Fonds) bleibt allerdings Aufgabe
des Staates selbst.
Bezüglich der ausgegliederten privatwirtschaftlichen Tätigkeit besteht keine Weisungsbefugnis gem. Art
20 Abs 1 B-VG. Andere Leitungsbefugnisse der Gebietskörperschaft können gesellschafterrechtlich (z.B.
durch Wahrnehmung der Gesellschafterrechte) oder bei ungen durch
Sonderregelungen (insbesondere Aufsichtsrechte) vorgesehen sein. Da eine Mitverantwortung der
übertragenden Gebietskörperschaft für die Erfül ung der Aufgaben des ausgegliederten Rechtsträgers
aufrecht bleibt, muss der Staat Möglichkeiten der Ü berwachung und Einwirkung durch das
entsprechende oberste Organ (z.B. die Landesregierung) auch gegenüber den ausgegliederten
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Rechtsträgern sicherstellen (sogenanntes Ingerenzprinzip), wobei auf ausreichende
„Ingerenzbeziehungen" insbesondere dann zu achten ist, wenn - wie bei der Wohnbauförderung -
Aufgaben ausgegliedert werden, die nicht erwerbswirtschaftlich zu besorgen sind und zu den
ausschließlichen Staatsaufgaben zählen. Für Fonds wird ausdrücklich eine Pflicht zur Einrichtung einer
staatlichen Aufsicht verlangt. Dabei sind jedoch die Grenzen der Maastricht-Konformität zu beachten.
Die Gebarung von ausgegliederten Rechtsträgern ist nach österreichischem Recht nicht Teil der
Gebarung der ausgliedernden Gebietskörperschaft.
Ausgegliederte Rechtsträger der Länder unterliegen gem Art 127 B-VG der Kontrolle des Rechnungshofs,
und zwar Fonds dann, wenn sie von Organen des Landes oder aber von Personen verwaltet werden, die
hiezu von Organen des Landes bestellt sind, aber auch Unternehmungen, an denen das Land allein oder
gemeinsam mit anderen rechnungshofpflichtigen Rechtsträgern mit mehr als 50 % beteiligt ist.
VERFASSUNGSRECHTLICHE GRUNDLAGEN UND SCHRANKEN DER AUSGLIEDERUNG
Die Gebietskörperschaften haben von Verfassungs wegen grundsätzlich die Wahl, ob sie eine
privatwirtschaftliche Aufgabe in Eigenverantwortung oder durch einen ausgegliederten Rechtsträger
erfüllen wollen1. Diese Wahlfreiheit erstreckt sich prinzipiell auf alle Organisationsformen und umfasst
sowohl juristische Personen des Privatrechts als auch solche des öffentlichen Rechts.
Eine Ausgliederung bedarf regelmäßig eines Ausgliederun
nur die Ausgliederung von auch bisher nicht gesetzlich geregelten Aufgaben der
Privatwirtschaftsverwaltung aus, wenn diese auf einen bestehenden Rechtsträger übertragen werden
oder zu diesem Zweck eine Standard-Kapitalgesellschaft oder ein Verein gegründet wird. Auch hier wird
aber eine besondere finanzgesetzliche Ermächtigung erforder
Die Ausgliederung der Wohnbauförderung, die schon bisher gesetzlich geregelt war, bedarf daher eines
Gesetzes. Hiefür besteht gem. Art 11 Abs 1 Z 3 iVm Art 15 B-VG eine entsprechende
Kompetenzgrundlage für das Land.
Soll die Ü bertragung auf eine Kapitalgesellschaft (z.B. GmbH) erfolgen, so kann dies im Fall der
Wohnbauförderung nur durch Gründung einer solchen Gesellschaft nach dem entsprechenden
Bundesgesetz erfolgen. Besondere Regelungen für eine derartige Gesellschaft (z.B. spezielle
Gemeinwohlauflagen, Eingriffs-, Kontroll- oder Aufsichtsrechte) kann das Land nicht treffen, da es sich
dabei um eine Angelegenheit des Zivilrechts und damit um eine Bundessache gem. Art 10 Abs 1 Z 6 B-
VG handelt.
1 vgl. VfSlg 14.075/1995. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Wohl aber ergibt sich eine Kompetenz des Landes zur Errichtung und Organisation eines Fonds mit
eigener Rechtpersönlichkeit als juristische Person des öffentlichen Rechts aus Art 10 Abs 1 Z 13 B-VG
iVm Art 15 B-VG. Für die Gründung eines Fonds ist stets ein Gesetz erforderlich.
Was die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Ausgliederung betrifft, so sieht die herrschende Lehre
sowie die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs1 als Grenze für deren Zulässigkeit ganz
allgemein die Erfül ung des Gleichheitsgrundsatzes und des Effizienzprinzips. Das heißt, die
Ausgliederung muss sachlich gerechtfertigt sein und den wirtschaftlichen, sparsamen und
zweckmäßigen Einsatz öffentlicher Mittel sicherstellen. Allerdings handelt es sich bei diesen
Effizienzkriterien um relativ weitmaschige Vorgaben für die Entscheidung der Gebietskörperschaft zu
einer Ausgliederung, bei denen der Verfassungsgerichtshof wohl auf eine Vertretbarkeitskontrolle
beschränkt ist. Sollte sich allerdings herausstellen, dass die Ausgliederung ineffizient gewesen ist, so
verpflichtet dies den Gesetzgeber zur entsprechenden Anpassung.
Die Ausgliederung darf ferner nur „vereinzelte Aufgaben" betreffen, die Ausgliederung „ganzer Bereiche"
der Verwaltung ist nicht zulässig. Eine Grenzziehung ist allerdings schwierig und nur im Einzelfall
möglich. Sie wird im Fall der Ausgliederung hoheitlicher Aufgaben enger ausfallen müssen als bei einer
Ausgliederung von privatwirtschaftlichen Agenden. Auch die Rechtsform der Ausgliederung und die
dem Staat verbleibenden Möglichkeiten der Einflussnahme spielen eine Rolle. So kann davon
ausgegangen werden, dass die Wohnbauförderung als „vereinzelnde Aufgabe" zu betrachten ist, die als
Ganzes ausgegliedert werden kann, insbesondere dann, wenn sie auf eine vom Lande dominierte GmbH
oder einen Fonds übertragen wird.
ZUR AUSGLIEDERUNG DER WOHNBAUFÖ RDERUNG IN NIEDERÖ STERREICH
a) Zum Gegenstand der Ausgliederung:
Zunächst wird zu klären sein, ob die gesamte derzeit in Niederösterreich bestehende Wohnbau-förderung ausgegliedert werden soll, oder nur jene Förderungen, die privatwirtschaftlich vergeben zeit wird in Niederösterreich - anders als in den meisten anderen Bundesländern - bekanntlich die Wohnbeihilfe mit Bescheid und somit hoheitlich zuerkannt2. Soll auch die Wohnbeihilfe ausgegliedert werden, so handelt es sich um Ü bertragung von Hoheitsgewalt und damit um eine „Beleihung". Diesfalls ist neben dem Erfordernis einer Ü bertragung durch Gesetz als Grundlage für das hoheitliche Handeln die Bindung an Weisungen der Landesregierung erforderlich: Nach herrschender Ansicht und der verfassungsrechtlichen Judikatur3 düHoheitsverwaltung nur ausgegliedert werden, wenn den obersten Organen die Möglichkeit zukommt, die Besorgung dieser Aufgaben durch Weisung zu steuern. 1 vgl. VfSlg 14.473/1996. 2 § 44 Abs 1 NöWFG. 3 VfSlg 14.473/1996. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Abgesehen von diesem - im Fall der Niederösterreichischen Wohnbauförderung in ihrer gegenwärtigen Gestalt die Zuerkennung von Wohnbeihilfe betreffenden - besonderen Erfordernis bezüglich der Weisungsbindung stellt sich aber die Frage, ob im Hinblick auf die Maastricht-Kriterien die Zuerkennung von Wohnbeihilfe - ob hoheitlich oder privatwirtschaftlich - überhaupt ausgegliedert werden soll, da es sich hier um eine reine Sozialleistung handelt. Die Ausgliederung wird sich sinnvollerweise daher nur auf die Neubau- und die Sanierungsförderung erstrecken. Rechtliche Vorschriften für die vom ausgegliederten Rechtsträger durchzuführende Förderung müssen nach herrschender Auffassung mit Gesetz erfolgen, da sie diese in Ihrer Privatautonomie einschränken, die ausgegliederten Rechtsträgern generell zukommt. b) Zur Wahl des Rechstträgers: Für eine Ü bertragung auf eine juristische Person des Privatrechts kommtFrage. Zu beachten ist, dass diese nach den Regeln des GmbH-Gesetzes gegründet werden muss, da - wie erwähnt - dem Land keine Kompetenz zur Erlassung von abweichendem Gesellschaftsrecht zukommt. Allerdings bietet das GmbH-Gesetz weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten: Eine GmbH kann zu jedem gesetzlich zulässigen Zweck gegründet werden, die Gründung einer Einmanngesellschaft mit dem Land als einzigen Gesellschafter ist möglich, ebenso die Festlegung weitgehender Einflussmöglichkeiten des Landes im Gesellschaftsvertrag, bis hin zum Vorbehalt der Bestellung des Geschäftsführers, sowie über Gesellschafterbeschluss. Als Rechtsträger bietet sich ferner als juristische Person des öffentlichen Rechts ein Fonds mit eigener Rechtspersönlichkeit an. Die Kompetenz des Landes zur Errichtung und Organisation eines Wohnbauförderungsfonds als gebundenes Zweckvermögen ergibt sich aus Art 10 Abs 1 Z 13 B-VG iVm Art 15 B-VG (Wohnbauförderung). Im Fondsgesetz werden Organisation und Aufgaben des Fonds, die Bestellung von Organen sowie Kontrollrechte des Landes zu regeln sein. Eine Aufsicht des Landes muss eingerichtet werden. Details der Regelung können auch einer als Verordnung zu qualifizierenden Satzung überlassen bleiben; interne Abläufe können ferner über eine Geschäftsordnung festgelegt werden. Angemerkt sei, dass die Abwicklung der Wohnbauförderung durch Fonds sowohl im Bereich des Bundes als auch in jenem der Länder eine lange Tradition hat. Zum Teil bestehen in den Ländern die alten Wohnbauförderungsfonds weiter, so auch in Niederösterreich1. Der niederösterreichische Landeswohnbauförderungsfonds dient derzeit vor allem der Förderung im Rahmen von Sonderaktionen. Er wird von der Landesregierung verwaltet und vertreten, zeichnungsberechtigt ist das zuständige Mitglied der Landesregierung. Nähere Bestimmungen betreffend die Förderung erlässt die Landesregierung in Form von Richtlinien, einen allfälligen Abgang des Fonds deckt das Land Niederösterreich. Abgesehen von der Frage, wie weit diese Fondskonstruktion heutigen rechtlichen Anforderungen entspricht, erfül t sie wohl auch nicht die Kriterien einer institutionellen Einheit im Sinn des Europarechts2. 1 § 1 NöLandeswohnbauförderungsgesetz 1977. 2 Siehe Seite 55. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 c) Zu den Anforderungen an einen ausgegliederten Rechtsträger aufgrund der Maastricht-Kriterien: Organisation und Tätigkeit eines ausgegliederten Rechtsträgers müssen bestimmten Kriterien entsprechen, um die gewünschten budgetären Wirkungen der Ausgliederung hervorzurufen. Diesbezüglich darf auf die Ausführungen im Gutachten von Griller/Dutzler verwiesen werden1. Beachtung erfordert auch die jüngst zur Ausgliederung der Bundesimmobiliengesellschaft (BIG) getroffene, allerdings derzeit noch nicht endgültige Entscheidung des EUROSTAT, welche die BIG nicht als Maastricht-konform wertet. Verneint wurde das Vorliegen einer autonomen Betriebsführung durch die BIG unter privatwirtschaftlichen Gesichtspunkten. Ausschlaggebend für diese Wertung war - Zeitungsberichten zufolge - die Tatsache, dass die der BIG übertragenen Liegenschaften fast zur Gänze wieder von öffentlichen Einrichtungen gemietet werden. Bezüglich der Finanzierung einer ausgegliederten Wohnbauförderung ist der von Donner in seinem Beitrag: EG-Vergleich - Maastricht-Vertrag und Wohnungspolitik, erwähnte Lösungsansatz in Finnland interessant2. Er wird von Bankexperten auf seine Tauglichkeit für Ö sterreich untersucht.
Ö KONOMISCHE RAHMENBEDINGUNGEN EINER AUSLAGERUNG
Wie weiter oben dargestellt müsste eine ausgelagerte Wohnbauförderung mindesten 50% ihrer Kosten
aus Eigenem, insbesondere Darlehensrückflüssen und Zinserträgen, erwirtschaften (vgl. Seite 58). Dieses
Ziel schien in nicht allzu weiter Entfernung zu sein – vor dem Verkauf der Darlehensforderungen. Im
Mittelwert der Jahre 1996 bis 2000 lag der Anteil von Darlehensrückflüssen, Zinserträgen und ähnlichen
Einkünften bei immerhin 26,5% der Gesamt-Einnahmen. Und in keinem Bundesland lagen diese
unmittelbar der Wohnbauförderung zuordenbaren, allerdings nicht mehr zweckgebundenen Erträge
unter 21% bei einer vergleichsweise geringen Streuung.
Bei einer Reduktion der Wohnbauförderung, einer Forcierung der Rückflüsse, einer einmaligen Dotation
in entsprechender Höhe und anderen Maßnahmen wäre es wohl möglich gewesen, das 50%-Kriterium
zu erreichen. Mit dem Verkauf der Förderungsdarlehen in Kärnten, Niederösterreich und Oberösterreich
sind die Potentiale eines solcherart skizzierten Kreislaufmodells allerdings gekappt. Es wäre
gegebenenfalls weiteren Untersuchungen vorbehalten, eine Auslagerung der Wohnbauförderung unter
den geänderten Rahmenbedingungen zu prüfen.
Tabelle 18: Einnahmen für die Wohnbauförderung – Mittelwerte 1996-2000 in Mio € Ö sterreich
1 Siehe oben, Seite 54 sowie Anhang Abschnitt IV F Seite 18. 2 Siehe Seite 82. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 1.800 51,3 116,1 295,4 287,9 110,1 246,8 136,3 79,6 476,7 Landesmittel und 145 0,0 2,6 36,0 71,6 10,1 -4,7 15,1 14,2 0,0 Bedarfszuweisungen „Eigenerträge" 703 18,1 46,0 114,3 97,3 40,9 112,1 65,5 32,3 176,2 2.648 69,4 164,7 445,7 456,8 161,0 354,2 216,9 126,1 653,0 Anteil "Eigenerträge" 27% 26% 28% 26% 21% 25% 32% 30% 26% 27% Bedarfszuweisungen Rückflüsse, Zinsen u.ä. ohne Forderungsverkauf (OÖ 2000) Quelle: BMF, FGW-Berechnung
ZUSAMMENFASSENDE BEWERTUNG
Die Anwendung des ESVG auf die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ab 2000/2001 hat die
österreichischen Bundesländer zu umfassenden Maßnahmen zur „verschuldungs-schonenden"
Gestaltung ihrer Wohnbaufinanzierungsinstrumente veranlasst. Wie sich erweist, wurde der Anstoß von
Außen in vielen Fäl en zu Strukturreformen genutzt. Die mit den Maastricht-Kriterien geänderte
Betrachtungsweise von zentralen Instrumenden der Wohnbaufinanzierung in Ö sterreich hat aber auch
Befürchtungen ausgelöst, dass damit die Wohnbaufinanzierung österreichischer Prägung gefährdet sei.
Solche Befürchtungen sind insbesondere im Lichte der volkswirtschaftlichen Effizienz des
österreichischen Systems zu berücksichtigen. Immerhin zeigte eine französische Vergleichsstudie der
Wohnbauförderung mehrerer europäischer Länder und der USA, dass Ö sterreich mit Ausgaben von 1,3%
des BIP am absolut unteren Rand der Skala liegt1. Deutschland liegt demnach bei 2,05%, Großbritannien
und Schweden bei 2,6% und die USA bei 1,6% ihres jeweiligen BIP.
In einigen Fäl en wurden an und für sich effiziente, aber als Vermögenstransfer klassifizierte
Instrumente durch andere ersetzt, die als Finanztransaktionen gelten. So wurden nicht-rückzahlbare
Annuitätenzuschüsse und verlorene Zuschüsse im Neubau (v.a. Niederösterreich und Wien) fast zur
Gänze in rückzahlbare Zuschüsse oder Darlehen umgewandelt. Wie eingangs dargestellt (Tabelle 1, Seite
10) sind Darlehen und rückzahlbare Annuitätenzuschüsse keinesfalls die effizientesten Instrumente der
Wohnbaufinanzierung. Allerdings erbrachten diese Umstellungen einen maßgeblichen Beitrag zum
österreichischen Stabilitätspakt und damit zur Erreichung des Null-Defizits bereits 2001.
In mehreren Ländern wurden zuvor unverzinsliche Darlehen durch niedrig verzinsliche ersetzt
(Niederösterreich, Salzburg, Wien nach der Umstellung von verlorenden Zuschüssen). Wie erst in der
vorliegenden Studie nachgewiesen, definiert zwar die Verzinslichkeit zusammen mit der Rückzahlbarkeit
einen Kredit, in der für die Auslegung des ESVG ausschlaggebenden ökonomischen Betrachtungsweise
ist es allerdings ein nur gradueller Unterschied zwischen einer unter dem marktüblichen Niveau
liegenden und einer Null-Verzinsung (vgl. Seite 48). Gemäß der heutigen Auslegung des ESVG hätten
beide Varianten als Finanztransaktionen zu gelten.
1 Patrick de La Morvonnais (BIPE) anlässlich der 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000 in Wien. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Allerdings muss davon ausgegangen werden, dass diese Auslegung des ESVG kaum von Dauer sein wird. In anderen Bereichen öffentlicher Finanzierungen gelten schon heute die Differenzbeträge zwischen öffentlichem Darlehen und Marktzinssatz als Vermögenstransaktionen. Schon heute besteht erheblicher politischer Druck hinsichtlich einer internationalen Harmonisierung der statistischen Basis der nationalen Volkswirtschaften. Internationaler Währungsfonds, Weltbank, UNO, OECD und die EU sind gemeinsam Herausgeber des SNA – System of national accounts 1993. Der für strittige Fragen der statistischen Zuordnung zuständige EU-Ausschuss CMFB greift schon heute auf das SNA 1993 zurück, wenn das ESVG Auslegungsspielräume lässt1. Das SNA sieht bei Darlehen von Gebietskörperschaften mit Zinssätzen unter dem Marktniveau klar die angesprochene Regelung vor. Es dürfte also eine Frage der Zeit sein, bis die österreichischen Instrumente der Wohnbaufinanzierung in dieser Weise in die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung einfließen. In der aktuellen Neuauflage des ESVG 95 (2002) ist dies noch nicht der Fall. Es kann demnach davon ausgegangen werden, dass die heutige Praxis der Verbuchung noch für zumindest drei Jahre angewandt werden kann. Was für Auswirkungen hätte aber eine Verbuchung der Differenzzinssätze als Vermögenstransfer? Gut die Hälfte des neu vergebenen Finanzierungsvolumens der Länder sind Darlehen unter dem Marktzinssatz. Der Mittelwert 1996 bis 2000 lag bei 54% bzw. 1,36 Mrd. € (18,7 Mrd. öS). 2001 und 2002 ist der Prozentsatz noch kräftig angestiegen. Die insgesamt aushaftenden Darlehen machen ein Vielfaches dieses Betrags aus, 2000 waren es 22,3 Mrd €. (307 Mrd. öS). Die Ermittlung eines durchschnittlichen Zinssatzes erweist sich als unmöglich. Er dürfte allerdings im Bereich von 1,5% liegen. Noch schwieriger ist es, eine Differenz zum Marktzinssatz zu ermitteln, nachdem die Zinssätze der Landesdarlehen keinen Marktschwankungen unterliegen, Zinsen für Hypothekar-darlehen demgegenüber während der letzten 10 Jahren zwischen über 12% und unter 5% schwankten. Als geeignete Referenzwerte können die Inflationsrate oder die 6%-Verzinsung der Bausparkassen herangezogen werden. Geht man in zweiterem Fall von einer Zinsdifferenz von 4,5% aus, hieße das, dass bei einem Darlehensbestand von 22,3 Mrd. € jährlich über 1 Mrd € am Vermögensbildungskonto als Vermögenstransfer zu verbuchen wäre. In einem solchen Fall wäre es allerdings wohl nur eine Frage von Monaten, bis die aushaftenden Darlehen größtenteils zum Verkauf stünden. Der verschuldungs-neutrale Verkauf von Darlehens-forderungen zum Barwert wird nicht in Frage gestellt. Für neue Förderungsvergaben würde in der Folge Chancengleichheit zwischen den Modellen bestehen. Das heisst, dass rückzahlbare und nicht-rückzahlbare Annuitätenzuschüsse, Darlehen und verlorene Zuschüsse wieder gemäß ihrer ökonomischen Effizienz und nicht ihrer Maastricht-Relevanz beurteilt würden. Hinsichtlich eines Referenz-Marktzinssatzes wären zweifellos noch intensive Verhandlungen zu führen, nachdem die risikoarme Immobilienfinanzierung andere Marktsätze als der Kapitalmarkt für täglich fäl ige Einlagen kennt. 1 Vgl. Seite 37. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Schließlich ist davon auszugehen, dass eine solche Entwicklung neue Finanzierungsformen hervor- brächte, um das Ziel zu erreichen, ausreichenden Wohnraum zu leistbaren Preisen vor allem in kritischen Lebensphasen zu sichern. In den vergangenen Jahren waren jeweils rund 1 bis 1,2 Mrd. € (15-17 Mrd. öS) verschuldungs- wirksame Förderungsausgaben. Dieser Wert dürfte sich 2001 auf die Hälfte reduzieren und in diesem Bereich auch verbleiben. Eine Ä nderung der Verbuchungspraxis hätte vermutlich einen Anstieg auf 1 bis 1,5 Mrd € zur Folge. In Zeiten mit politischer Priorität auf der Erreichung eines Null-Defizits würden einem solchen Szenario schwerwiegende politische Argumente entgegen stehen. In Zeiten einer entspannteren Budgetlage sollte eine solche Ä nderung allerdings verkraftbar sein. Die Befürchtung, dass mit einer Ä nderung der Verbuchungspraxis das österreichische System der Wohn-baufinanzierung in Frage gestellt wäre, erscheint angesichts dessen als nicht stichhaltig. Allerdings würde eine solche Maßnahme die öffentlichen Haushalte der Länder schwer belasten, gleichzeitig aber auch den Druck zu einer effizientest möglichen Mittelverwendung wesentlich erhöhen. Der Verkauf der Förderungsdarlehen nahm seinen Ausgang in dem Bemühen der Länder, einkommenswirksame oder zumindest schuldenmindernde Erträge aus dem nach ESVG-Kriterien als Aktivposten nicht relevanten Posten der Darlehensforderungen zu erwirtschaften. Bei den neueren Tranchen haben die Länder den Nachweis erbracht, dass ein Forderungsverkauf nicht nur hinsichtlich der Verschuldungswirksamkeit gemäß ESVG, sondern auch wirtschaftlich sinnvoll ist. Die Wohnbauförderung wird für ein unerhört dichtes Geflecht politischer und volkswirtschaftlicher Zielsetzungen nutzbar gemacht. Dementsprechend schwer ist die Abwägung der Vor- und Nachteile eines so tiefgreifenden Eingriffs in das System, wie die Veräußerung des Großteils der Darlehensforderungen: Die Aktiva der aushaftenden Förderungsdarlehen haben bei der Berechnung des öffentlichen Schuldenstands keine Relevanz. Wenn die Forderungen hingegen verkauft und mit dem Erlös Schulden getilgt werden, verringern sich die Passiva des Staats gemäß ESVG. Andererseits konzentriert sich die öffentliche Diskussion auf das Defizit, während die Staatsverschuldung kaum mehr politisch brisant ist. Hinsichtlich des Defizits hat ein Forderungsverkauf eher geringe Auswirkungen, indem gesparte Soll-Zinsen der Landes-Schulden gespart bzw. Haben-Zinsen von Rücklagen als Einnahmen verbucht werden können. Einnahmenwirksam gemäß ESVG ist aber eben nicht der Verkaufserlös der Förderungsdarlehen, sondern nur die damit erwirtschafteten Zinsen. Diese sind freilich angesichts der Größe der Tranchen von erheblichem Volumen. Diese Zinserträge sind mit den etwas geringeren Zinserträgen gegenzurechnen, die auch bei Aufrechterhaltung der Förderungsdarlehen in ihrer ursprünglichen Form als Einnahmen zu verbuchen wären. Gemäß Maastricht-Kriterien ohne Belang, hinterlassen verkaufte Darlehen große Lücken in der Liquiditätsrechnung der Förderungsstellen. Die mit dem Forderungsverkauf einhergehende Kappung der Rückflüsse als wesentliche Einnahmequelle für die Wohnbaufinanzierung der Länder in Verbindung mit der Lockerung der Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Zweckbindung der Zweckzuschüsse des Bundes und der Lösung der Zweckbindung für Rückflüsse ergibt sich für die Wohnbauförderung der Länder, dass ihre finanzielle Basis in Hinkunft wohl Jahr für Jahr neu in Frage gestellt ist. Die Finanzierung der Wohnbauförderung wird damit in zunehmendem Maße Aufgabe der Finanzabteilungen der Länder. Diese Verlagerung der faktischen Macht hat eine Erhöhung des ökonomischen Drucks zur Folge, birgt aber auch die Gefahr der Diskontinuität in sich. Es besteht die Gafahr, dass sich die Länder eines äußerst effizienten politischen Instruments begeben. Angesichts dieser Gemengelage vermögen die Vorteile eines Forderungsverkaufs noch – solange der Differenzzinssatz von Förderungsdarlehen noch nicht als laufender Vermögenstransfer zu verbuchen ist – nur insofern zu überzeugen, als der Handlungsbedarf der Länder hinsichtlich Maastricht-positiver Einkünfte groß ist. Bei Vorhandensein entsprechender Spielräume spricht einiges dafür, dieses Asset als Aktivum zu halten. Die verschiedenen Veräußerungsmodelle, insbesondere jenes in Niederösterreich, werden in nächster Zeit wohl verstärkt Prüfungen durch den Rechnungshof und/oder EUROSTAT unterzogen werden. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 4 -
EUROPÄ ISCHE BEISPIELE1
BUDGETSALDEN UND STAATSVERSCHULDUNG EINZELNER MITGLIEDSTAATEN
Die Europäische Währungsunion umfasst derzeit 12 EU-Mitgliedstaaten (ausgenommen Dänemark,
Schweden und Großbritannien). Zur Teilnahme an der EWU sollten diese „EU 12" die Konvergenzkri-
terien gemäß „Maastricht-Vertrag" erfüllen, von denen insbesondere die Erreichung eines Budgetdefizits
von weniger als 3% des BIP und eine Staatsverschuldung von max. 60% des BIPs von Relevanz sind1.
Die meisten Länder konnten die Konvergenzkriterien zum vereinbarten Stichtag 1997 nicht zur Gänze
erfül en. Die Kennzahl zum Budgetdefizit (3% des BIP) wurde von Griechenland und Spanien knapp
verfehlt, jene zur Staatsverschuldung (60% des BIP) von Belgien, Griechenland und Italien mit jeweils
über 100% des BIP deutlich und von einem weiteren halben Dutzend EU-Länder knapp.
1999 lag das Budgetdefsgesamt nur mehr 0,7%. Kein Land überschritt die
3%-Marke. Sieben Länder konnten Ü berschüsse verbuchen. Das Defizit Ö sterreichs lag bei 2,1%. Die
Staatsverschuldung zeigt in den meisten EU-Ländern seit Mitte der neunziger Jahre eine rückläufige
Tendenz, allerdings lag die Gesamtverschuldung aller 15 EU-Staaten 1999 noch immer bei 68%.
Nachfolgend sind die von Christian Donner zusammengestellten Daten ausgewählter EU-Mitglied-
staaten (Stand 9/2001) wiedergegeben. Die vollständige Darstellung findet sich im Anhang.
WOHNUNGSPOLITISCHE VERÄNDERUNGEN IN DEN NEUNZIGER JAHREN
Bei einem zusammenfassenden Ü berblick zeigt sich, daß die umfangreichsten Ä nderungen der
nationalen Wohnungspolitiken die Einschränkung oder Abschaffung der Steuerbegünstigungen für die
Erwerber von Wohnungseigentum betreffen, denen früher als „unsichtbarer Aufwand" weniger
Augenmerk gewidmet worden war.
In zweiter Linie wurde auch der Umfang des geförderten Wohnungsneubaus zurückgenommen, wenn
die Wohnraumversorgung der Bevölkerung bereits akzeptabel schien. Im Falle der Niederlande kommt es
dabei zu einer weitgehenden Aufgabe der Objektförderung durch den Staat.
Andererseits haben die Aufwändungen für Wohnbeihilfen vor allem in den westlichen und nördlichen
EU-Staaten stark zugenommen.
1 Die Ausführungen dieses Kapitels beziehen sich weitgehend auf das im Anhang im Volltext verfügbare Gutachten von Dr.
Christian Donner „EU-Vergleich – Maastricht-Vertrag und Wohnungspolitik". Auf die einzelne Kennzeichnung der Bezugnahme wird aus Gründen der Ü bersichtlichkeit verzichtet. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Trotz der vorläufigen Nicht-Teilnahme von Dänemark, Schweden und Großbritannien haben auch diese
Länder große Anstrengungen unternommen, ihre Budgetdefizite zu reduzieren.
In der Folge werden Budgetsalden, Verschuldung und wesentlichsten Aspekte der wohnungspolitischen
Ä nderungen in einigen für den Vergleich mit Ö sterreich wichtigen EU-Ländern dargestellt. Das sind die
Nachbarstaaten Deutschland und Italien, die zwei anderen großen EU-Staaten Frankreich und
Großbritannien sowie Dänemark aufgrund seines dem Ö sterreichischen Weg besonders ähnlichen
Wohnbaufinanzierungssystems. Die Darstellung der anderen EU-Länder findet sich im Anhang.
Ö STERREICH
In der ersten Hälfte der neunziger Jahre nahm das Budgetdefizit von 3% auf 5% des BIP zu und
erreichte damit den EU-Durchschnitt. Danach erfolgte zunächst ein Rückgang etwa parallel zu
letzterem, doch ab 1998 kam es zu einem Stillstand im Defizitabbau. Das bereits 2001 erreichte
Nulldefizit ist in der Graphik noch nicht berücksichtigt.
Die Entwicklung der Gesamtschuld des öffentlichen Sektors verlief in den frühen neunziger Jahren
nahezu gleich wie die des EU-Durchschnitts und lag 1996 mit fast 70% deutlich jenseits des
Maastricht-Grenzwerts. Eine kurzfristige Besserung im Jahre 1997 wich einer Stagnation, die auch für
2002 noch keinen Maastricht-konformen Wert erwarten läßt.
Grafik 19: Budgetsalden Ö sterreich
1 Siehe oben, Seite 30. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 20: Staatsschuld Österreich Milliarden Euro p.a. Gesamtaufwand Ö sterreichs für die Förderung des Wohnungswesens (netto) 1997 gemäß BIPE1 2,4
DÄ NEMARK
Dänemark verfügt über in vielerlei Hinsicht ähnliche wohnungspolitische Instrumente wie Ö sterreich.
Die laufenden Budgetdefizite des dänischen Staatshaushalts lagen praktisch während der gesamten
neunziger Jahre um rund drei Prozentpunkte des BIP unter dem jeweiligen EU-Durchschnitt. Die
kontinuierlichen Konsolidierungsmaßnahmen ergaben ab 1997 Budgetüberschüsse.
Grafik 21: Budgetsalden Dänemark
1 WIFO: 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die öffentliche Gesamtverschuldung verzeichnete zu Beginn der neunziger Jahre noch einen raschen Anstieg bis auf fast 80% des BIP, nahm danach aber stetig ab und unterschritt 1998 den Maastricht-Grenzwert von 60%. Eine Fortsetzung dieses Trends wird prognostiziert. Trotz Erfül ung der Maastricht-Vorgaben nimmt Dänemark vorläufig an der EWU nicht teil. Grafik 22: Staatsschuld Dänemark Quelle: OeNB
WOHNUNGSPOLITISCHE Ä NDERUNGEN IN DÄ NEMARK SEIT 1990
Aufgrund des bereits umfangreichen Wohnungsbestands wird der geförderte Wohnungsneubau zurück-
genommen. Die Förderungen werden in die (Stadt-)Erneuerung und Modernisierung verlagert. Anderer-
seits werden die kommunalen Baukostenzuschüsse für geförderte Wohnungen relativ ausgeweitet.
Durch Absenkung der fixen Sätze für die Steuerbegünstigung von Darlehenszinsen und gleichzeitig
geringere Kapitalmarktzinssätze ist der wohnungspolitische Aufwand für diese Förderung des
Wohnungseigentums rückläufig. Insgesamt hat dadurch der Anteil des wohnungspolitischen Aufwands
am BIP deutlich abgenommen.
Im Rahmen der dänischen Wohnungspolitik hat die Errichtung und Bewirtschaftung gemeinnütziger
(und kommunaler) Mietwohnungen immer eine gewichtige Rolle gespielt. Für deren Finanzierung
wurden in der ersten Nachkriegszeit öffentliche Darlehen und danach Zinsenzuschüsse zu Kapitalmarkt-
darlehen bereitgestellt. Darüber hinaus gewährte die öffentliche Hand ab 1975 Baukostenzuschüsse
(ursprünglich 23% der Kosten, später abnehmend bis auf 7%, doch ab 1998 wieder 14%).
Im Zeitraum 1982-98 beruhte der Großteil des Finanzierungsmix von gemeinnützigen Neubauten auf
sogenannten Index-Darlehen, deren Zinsen von der öffentlichen Hand getragen wurden und deren weit-
gehend wertgesichertes Kapital vom Bauträger bzw. Nutzer zu tilgen war. Zusätzlich erforderten die mit
Index-Darlehen finanzierten Wohnungen laufende Bewirtschaftungszuschüsse. Ab 1999 wurde dieses
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 System angesichts der niedrigen Kapitalmarktzinsen wieder storniert und durch Kapitalmarktdarlehen
ersetzt.
Zur Förderung des Erwerbs von Wohnungseigentum wurden in Dänemark weder Darlehen der
öffentlichen Hand noch Annuitätenzuschüsse eingesetzt, sondern nur eine generelle
Steuerbegünstigung für Darlehenszinsen angeboten.
Ab 1987 wurde die vorhergehende Steuerbegünstigung zum (bis über 80% reichenden!) individuellen
Grenzsteuersatz auf 50% begrenzt und danach weiter abgesenkt. Für 2002 soll der Satz nur mehr 32%
betragen.
Demgegenüber liegt die anzurechnende Eigenmiete für selbstbewohntes Wohnungseigentum mit 2%
des Steuerwerts minus maximal € 400 für Bewirtschaftungskosten im mittleren Bereich.
Im Laufe der neunziger Jahre ist der wohnungspolitische Aufwand für direkte Subventionen
(Objektförderung und Subjektförderung) in absoluten Beträgen weitgehend konstant geblieben, obwohl
die Wohnbeihilfe für Pensionistenhaushalte an Umfang zugenommen hat.
Andererseits ist der Aufwand für indirekte Subventionen im Wege der Steuerbegünstigung für
Darlehenszinsen auch nominell stark gefallen. Dies ist sowohl auf generell fallende
Kapitalmarktdarlehenszinssätze als auch auf die Reduktion der anwendbaren Steuersätze
zurückzuführen.
Insgesamt hat daher der früher sehr hohe Anteil des wohnungspolitischen Aufwands am BIP in den
neunziger Jahren um rund ein Drittel abgenommen.
DEUTSCHLAND
Mit laufenden Budgetdefiziten um 3% des BIP lag Deutschland in der ersten Hälfte der neunziger Jahre
immerhin günstiger als der EU-Durchschnitt. Der Abbau dieser Defizite begann erst 1997 und wurde im
Jahre 2000 durch die ausserordentlichen und hohen Einnahmen aus der Vergabe von UMTS-Lizenzen in
einen Ü berschuß verwandelt. Für die nächsten Jahre werden jedoch noch – geringer werdende –
Defizite erwartet.
Ausgehend von einem günstigen Schuldenstand zu Beginn der neunziger Jahre (40% des BIP) stieg
dieser Kennwert durch die sehr hohen Kosten der Wiedervereinigung bis 1996 auf 60% an und
überschritt in der Folge sogar geringfügig den Maastricht-Grenzwert. Für die kommenden Jahre dürfte
der Trend leicht rückläufig sein.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 23: Budgetsalden Deutschland Grafik 24: Staatsschuld Deutschland
WOHNUNGSPOLITISCHE Ä NDERUNGEN IN DEUTSCHLAND SEIT 1990
Das Ende der achtziger Jahre in der alten Bundesrepublik erreichte weitgehende
Wohnungsmarktgleichgewicht wurde durch die Wiedervereinigung und eine umfangreiche
Zuwanderung von einer unerwarteten Nachfragespitze abgelöst. Mittels umfangreicher
Steuerbegünstigungen wurde in der gesamten BRD der Wohnungsneubau und in den neuen
Bundesländern die Erneuerung des Wohnungsbestands forciert. Damit wurde um die Mitte der
neunziger Jahre ein wahrer Bauboom ausgelöst. Diese politisch motivierten Steuerverzichte konnten
durch Steuerzuschäge nur zum Teil kompensiert werden, wodurch die Staatschuld deutlich anstieg.
Im Sinne einer sparsameren und auch sozial gerechteren Wohnungseigentumsförderung wurde diese
1996 von der früheren beschleunigten Abschreibung auf eine einkommensneutrale Eigenheimzulage
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 umgestellt. Ergänzend zur abnehmenden Objektförderung nimmt das Wohngeld (Wohnbeihilfe) - vor allem in den neuen Bundesländern - eine immer gewichtigere Rolle ein. Die Umsetzung der deutschen Wohnungspolitik liegt in den Händen der Länder, die die für diese Aufgabe bereitgestellten Bundesmittel durch eigene Mittel mindestens in derselben Höhe ergänzen müssen. Sie haben bei der Gestaltung des Förderungsinstrumentariums weitgehend freie Hand. Nach früheren Bestrebungen, die staatlichen Interventionen auf zunehmend ausgeglichenen Wohnungsmärkten zurück zu nehmen, musste die deutsche Regierung im Zuge der massiven Zuwanderung um 1990 und der durch die Wiedervereinigung ausgelösten Bevölkerungsverschiebungen wieder eine aktivere Rolle spielen. In diesem Sinne wurden die 1986 eingestellten Bundesmittel für den Neubau von „Sozialwohnungen" 1989 wieder aktiviert und einige Jahre später, nach Deckung der dringendsten Wohnungsnachfrage, wieder storniert. Der ebenfalls 1989 eingeführte „3. Förderungsweg" erlaubt freie Vereinbarungen zwischen Förderungsgeber und Bauträger und ermöglicht bei begrenztem Mitteleinsatz die Sicherung marktunterschreitender Mieten für einen relativ kurzen Zeitraum. Für den Wohnungseigentumssektor besteht seit vielen Jahren das deutsche Spezifikum der beschleunigten Abschreibung (AfA), seit 1977 auch für den Erwerb von Wohnungen aus dem Bestand. Im Gegenzug wurde selbstnutzenden Eigentümern eine (mäßige) Eigenmiete als fiktives Einkommen angerechnet. Die Eigenmiete wurde 1987 abgeschafft. Im Wohnungseigentumssektor wurden 1992 für die Anerkennung der beschleunigten Abschreibung Einkommensgrenzen eingeführt und 1994 die Wertgrenzen für Bestandswohnungen halbiert. 1996 erfolgte eine grundsätzliche Umstellung, indem die bisherige Begünstigung zum individuellen Grenzsteuersatz durch eine einkommensunabhängige Eigenheimzulage (plus Kinderzulage) ersetzt wurde. Die Zulage wird für acht Jahre in der Höhe von je € 2.500 und bis zu maximal 5% der Gesamtkosten gewährt. Im Jahre 2000 wurden die diesbezüglichen Einkommensgrenzen halbiert. Ein ergänzendes Förderungsinstrument besteht in der Form von staatlichen Prämien für Bausparer. Die im Wohnungsbauerleichterungsgesetz 1990 für die neuen Länder festgelegten Steuerbegünstigungen für Investoren (50% AfA innerhalb von fünf Jahren) haben einen vorübergehenden Bauboom ausgelöst, der zu einem teilweise nicht unmittelbar verwertbaren Wohnungsüberangebot geführt hat. Sehr hohe wohnungspolitische Aufwändungen verursachte auch die Instandsetzung und Modernisie-rung des teilweise bereits unbrauchbar gewordenen Wohnungsbestands in den neuen Ländern. Darüber hinaus wurden Jungfamilien in den neuen Bundesländern durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) begünstigte Darlehen gewährt. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Wesentlicher Bestandteil der deutschen Wohnungspolitik ist das Wohngeld (Wohnbeihilfe). Die Aufwändungen hierfür sind in den neunziger Jahren, vor allem als Folge der Wiedervereinigung stark gestiegen, da die früher sehr niedrigen Mieten in den neuen Bundesländern eine rasche Anhebung erfuhren. Dabei wird zwischen dem traditionellen („tabellarischen") und einem „pauschalierten" Wohngeld unterschieden. Letzteres steht vor allem Sozialhilfebeziehern offen. Dennoch stellen die Steuerbegünstigungen bis in die letzten Jahre den größten Aufwandsposten der deutschen Wohnungspolitik dar. Milliarden Euro p.a. Gesamtaufwand Deutschlands für die Förderung des Wohnungswesens (netto) 1997 gemäß BIPE1 38,4 2,05%
FRANKREICH
Ausgehend von einer relativ günstigen Position erlitt Frankreich 1993 einen wirtschaftlichen
Rückschlag, der sich in einer Ausweitung des laufenden Budgetdefizits auf den EU-Durchschnitt
niederschlug. Die weitere Entwicklung folgte zunächst bis 1996 dem allgemeinenTrend, blieb aber dann
hinter diesem zurück und erzielte bisher noch keine Ü berschüsse.
Die Verschuldung der öffentlichen Hand lag zu Beginn der neunziger Jahre noch um 20 Prozentpunkte
unter dem EU-Durchschnitt. Dieser relative Vorteil ging jedoch, obwohl der Maastricht-Grenzwert nie
überschritten wurde, sukzessive verloren. Die französische Wirtschafts- und Wohnungspolitik zeichnete
sich durch eine umfassende direkte Mitwirkung der öffentlichen Hand aus.


Grafik 25: Budgetsalden Frankreich
1 WIFO: 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 26: Staatsschuld Frankreich
WOHNUNGSPOLITISCHE Ä NDERUNGEN IN FRANKREICH SEIT 1990
1996 erfolgte eine Umstellung der früheren Baukostenzuschüsse für HLM-Wohnungen auf eine
Umsatzsteuerreduktion. Dennoch wurden zuletzt auch wieder Baukostenzuschüsse gewährt, um den
gemeinnützigen Wohnungsneubau zu aktivieren.
Die Refinanzierung der wohnungspolitischen Aufwändungen erfolgt z.T. durch eigene Fonds und durch
steuerbegünstigte Spareinlagen. 1995 wurden die früheren Förderungsdarlehen durch ein „Null-
Prozent-Darlehen" ersetzt. Die frühere Steuerbegünstigung für Darlehenszinsen ist seit 1997
weggefallen. Die verschiedenen Formen der Wohnbeihilfe haben weiter an Gewicht zugenommen.
Die französische Wirtschafts- und Wohnungspolitik zeichnete sich durch eine umfassende direkte
Mitwirkung der öffentlichen Hand aus. Für den stark ausgebauten gemeinnützigen Sektor wurde
ursprünglich ein eigenes Finanzierungsinstitut eingerichtet (CPHLM). Ab 1985 erfolgte die
Darlehensvergabe (prêt locatif aidé) direkt durch die CDC und wurde durch Baukostenzuschüsse
ergänzt. 1996 wurden diese Baukostenzuschüsse auf eine Umsatzsteuerbegünstigung (von 20,6% auf
5,5%) umgestellt. Bei Einhaltung der für den gemeinnützigen Sektor geltenden Einkommens- und
Mietvorschriften, stehen diese Begünstigungen auch privaten Investoren offen.
Die seit Mitte der achtziger Jahre bestehenden Steuerbegünstigungen für Investitionen in den privaten
Mietwohnungsbau wurden 1996 durch ein System beschleunigter Abschreibungen (AfA) ähnlich jenem
in Deutschland ersetzt.
Für den Erwerb von Wohnungseigentum wurden bereits seit 1977 begünstigte Darlehen angeboten, deren
Zinssatz jeweils etwa 2% unter dem Kapitalmarktniveau lag. Der Zugang zu diesen war an
Einkommensgrenzen gebunden. 1995 wurde diese Förderungsart durch sogenannte "Null-Zins-Darlehen"
ersetzt.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Darüber hinaus konnten die Zinsen für Kapitalmarktdarlehen bis zu bestimmten Obergrenzen zu einem festen Satz von 25% von der Steuerschuld abgesetzt werden. Diese Begünstigung wurde 1997 aufgehoben. Andererseits müssen selbstnutzende Wohnungseigentümer keine Eigenmiete versteuern. Innerhalb der französischen Wohnungspolitik wurde das System der Wohnbeihilfe ständig ausgebaut und erfaßt gegenwärtig sämtliche Rechtsformen. Trotz der weitgehend konstanten Anzahl der Wohnbeihilfebezieher hat der Gesamtaufwand für Wohnbeihilfen stark zugenommen und stellt heute den weitaus größten wohnungspolitischen Aufwandsposten dar. Demgegenüber hat der Aufwand für Objektförderungen und Steuerbegünstigungen abgenommen. Die Refinanzierung der wohnungspolitischen Aufwändungen erfolgt z.T. über zweckgebundene Lohnsummenzuschläge und z.T. aus Spareinlagen, die von der Zinsertragssteuer befreit sind. Darüber hinaus werden öffentliche Budgetmittel eingesetzt. Milliarden Euro p.a. Gesamtaufwand Frankreichs für die Förderung des Wohnungswesens (netto) 1997 gemäß BIPE1
GROSSBRITANNIEN
Trotz des beachtlichen Wirtschaftsaufschwungs in den achtziger Jahren unter der Regierung Thatcher
kam es zu Beginn der neunziger Jahre zu einer Rezession, die 1992 eine Abwertung des britischen
Pfundes auslöste. Obwohl der staatliche Sektor durch Privatisierungen reduziert worden war, nahm das
Budgetdefizit bis 1993 rasch zu (-8% des BIP). In einer Kehrtwendung wurde dieses daraufhin
sukzessive wieder abgebaut. 1998 war wieder ein ausgeglichenes Budget erreicht, dem seither laufende
Überschüsse folgten. Der aussergewöhnlich hohe Überschuß im Jahre 2000 ist auf die Erlöse aus der
Lizenzvergabe von UMTS-Frequenzen zurückzuführen.
Das Zeitprofil der öffentlichen Verschuldung entspricht in seiner Form dem des EU-Durchschnitts, doch
lagen die entsprechenden Prozentsätze des BIP immer um etwa 20 Punkte darunter (2000: knapp 40%).
Diese Differenz tendiert dazu, sich auszuweiten. Dennoch hat Großbritannien aus innenpolitischen
Gründen bisher von einem Beitritt zur EWU abgesehen.
1 WIFO: 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 27: Budgetsalden Großbritannien Grafik 28: Staatsschuld Großbritannien
WOHNUNGSPOLITISCHE Ä NDERUNGEN IN GROSSBRITANNIEN SEIT 1990
Bereits seit der Regierung Thatcher hat sich der Zentralstaat zunehmend aus der Wohnungspolitik
zurückgezogen, indem den bis dahin den Mietwohnungssektor dominierenden Gemeinden eine höhere
Kostendeckung vorgeschrieben wurde. Der mit hohen Preisabschlägen forcierte umfangreiche
Abverkauf von Gemeindewohnungen wurde von geringeren Mittelzuweisungen an die Gemeinden
begleitet.
Im Wohnungseigentumssektor wurde die frühere unbegrenzte Steuerbegünstigung für Darlehenszinsen
letztlich im Jahre 2000 völ ig aufgehoben. Das Wohnbeihilfesystem hat an Bedeutung zugenommen
und überwiegt bereits deutlich innerhalb des gesamten wohnungspolitischen Aufwands.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Die umfangreichen Bestände an britischen Kommunalwohnungen wurden aus Mitteln der Zentralregierung aufgebaut, die auf dem Kapitalmarkt gebündelt refinanziert wurden. Die staatliche Regierung trat nicht direkt als Darlehensgeber auf und die neu errichteten Wohnungen dienten auch nicht als Sicherheit für die aufgenommenen Kapitalmarktkredite. Seit der Regierung Thatcher haben die Mieter das Recht, ihre Gemeindewohnungen (häufig in der Form von Reihenhäusern) zu kaufen („right to buy"), wobei sie in den Genuß erheblicher Preisabschläge kommen. Ein Teil der Erlöse kann für den Wohnungsneubau eingesetzt werden. Die Mieten wurden von den Gemeinden selbst festgelegt und richteten sich oft nach den - geringen – Einkommen der Mieter. Die solcherart festgelegten Mieten reichen daher in der Regel für die Bedienung der Kapitalmarktkredite nicht aus, weshalb die Notwendigkeit laufender Bewirtschaftungszuschüsse seitens des Staates entsteht. In den neunziger Jahren wurden diese Zuschüsse auf die Differenz zwischen angemessenen Mieten und den tatsächlichen Bewirtschaftungskosten beschränkt. Das Wohnbeihilfensystem wurde immer weiter ausgebaut und umfaßt Mieter in öffentlichen, gemeinnützigen und privaten Wohnungsbeständen. Für Wohnungseigentümer besteht nur eine sehr rudimentäres Instrument zur Stützung des Wohnungsaufwands. Obwohl die Wohnbeihilfe in den neunziger Jahren restriktiver gewährt wurden, ist der Gesamtaufwand erheblich gestiegen. Insgesamt wurde 1990 ein Drittel der wohnungspolitischen Aufwändungen für diesen Zweck eingesetzt, während gegen Ende des Jahrzehnts nahezu zwei Drittel des weitgehend konstanten Gesamtaufwands erforderlich waren. Für die Förderung des Erwerbs von Wohnungseigentum wurden in Großbritannien fast ausschließlich indirekte Anreize (Steuerbegünstigungen) eingesetzt. Die Finanzierung erfolgte weitaus überwiegend durch die ursprünglich genossenschaftlichen Building societies, die allerdings seit Ende der achtziger Jahre zum größten Teil zu Banken umstrukturiert wurden. Die entrichteten Darlehenszinsen konnten lange Zeit unbegrenzt zum individuellen Grenzsteuersatz geltend gemacht werden, was eine für höhere Einkommen sehr attraktive, jedoch regressive und aufwändige Form der Förderung darstellte. Erst im Laufe der neunziger Jahre wurde die Absetzbarkeit von der Steuerschuld zunächst auf 25% der Zinsen festgelegt. Nach weiteren Reduktionen des anwendbaren Steuersatzes wurde diese Subvention schließlich im Jahre 2000 völlig aufgehoben. Insgesamt haben sich die britischen wohnungspolitischen Aufwändungen im Laufe der neunziger Jahre immer stärker von der Objektförderung und der indirekten Subjektförderung abgewandt und vermehrt auf die direkte Subjektförderung (Wohnbeihilfe) konzentriert. Zur Abnahme der durch Steuerbegünstigungen verursachten budgetären Belastung hat auch das generell fallende Zinsniveau beigetragen. Generell vertraut sowohl die Regierung als auch der Wohnungsmarkt auf die Leistungsfähigkeit des Kapitalmarkts. Milliarden Euro p.a. Gesamtaufwand Großbritanniens für die Förderung Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 des Wohnungswesens (netto) 1997 gemäß BIPE1
ITALIEN
Die laufenden Budgetdefizite, die in den achtziger Jahren weit über 10% des BIP erreicht hatten, lagen
auch in den frühen neunziger Jahren noch um 9%. Eine zunächst zaghafte und dann ab 1997
energische Reduktion der Defizite ergab um 1–1,5% schlechtere Werte als der EU-15 Durchschnitt.
Auch für die kommenden Jahre ist noch kein Ü berschuß zu erwarten.
Die öffentliche Verschuldung war in den achtziger Jahren stetig gewachsen und hatte 1994 120% des
BIP überschritten. Der Abbau der Schuld wurde bis 1999 (115%) nur in kleinen Schritten vollzogen. Für
die kommenden Jahre wird eine etwas beschleunigte Reduktion auf rund 100% des BIP erwartet.
Grafik 29: Budgetsalden Italien
1 WIFO: 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 30: Staatsschuld Italien
WOHNUNGSPOLITISCHE Ä NDERUNGEN IN ITALIEN SEIT 1990
Neben der Direktfinanzierung von öffentlichen geförderten Mietwohnungen stehen für das
Wohnungseigentum einkommensabhängige Zinsenzuschüsse zur Verfügung. Zusätzlich wird die
Umsatzsteuer für geförderte Wohnungen stark ermäßigt. Darüber hinaus bestehen weiterhin befristete
Ermäßigungen der Grunderwerbsteuer und der Grundsteuer.
Die Steuerbegünstigung für Darlehenszinsen hat durch allgemein fallende Zinssätze und durch den
Übergang auf feste Absetzbarkeitssätze an Bedeutung verloren. Gleichzeitig wurde damit der
entsprechende Steuerentfall reduziert.
Die Aufbringung der Mittel für öffentlich geförderte („sovvenzionata") Mietwohnungen und für die För-
derung von individuellem Wohnungseigentum erfolgte über lange Jahre zum überwiegenden Teil auf der
Basis von Wohnbauförderungbeiträgen, die von den Arbeitgebern und Arbeitnehmern gemeinsam
aufgebracht wurden (insgesamt rund 1% der Lohnsumme). Sie wurden im GESCAL-Fonds gesammelt.
Zusätzlich wurden Mittel aus dem staatlichen Budget bereitgestellt. 1998 wurde das GESCAL-System
eingestellt.
Die Errichtung von öffentlich geförderten Mietwohnungen basierte auf einer Vollfinanzierung mit
staatlichen Mitteln. Der Umfang dieser Wohnungsbestände ist aber mit einem durchschnittlichen Anteil
von rund 6% eher gering. Lediglich in einigen Großstädten liegt ihr Anteil wesentlich höher. Die Mieten
in diesen Wohnungen werden einkommensabhängig gestaltet und sind in der Regel weit geringer als
entsprechende Marktmieten. Sie decken auch bei Weitem nicht die realen Kostenmieten.
Teilgeförderte Wohnungen („agevolata") wurden durch Zinsenzuschüsse zu Kapitalmarktdarlehen
begünstigt, die die Differenz zwischen den tatsächlichen Marktzinsen und einem „Referenzzinssatz"
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 teilweise abdeckten. In den neunziger Jahren lag der subventionierte Zinsenanteil zwischen 70% (für
jährliche Haushaltseinkommen bis zu € 12.500) und 30% für Einkommen bis zu € 25.000.
Darüber sind Darlehenszinsen bis zu € 3.500 pro Jahr steuerbegünstigt. Während bis 1993 die
Entlastung vom individuellen Grenzsteuersatz abhing, galt danach ein fester Satz von 27%, der
gegenwärtig nur mehr 19% beträgt. Mit dieser Maßnahme konnte der Steuerentfall entsprechend
reduziert werden, der auch durch das allgemein geringere Zinsniveau vermindert wurde. Die
demgegenüber anzurechnende Eigenmiete für Wohnungseigentum liegt weit unter vergleichbaren
Marktmieten und fäl t demnach kaum ins Gewicht.
Zusätzlich wurde der Umsatzsteuersatz für geförderte Neubauwohnungen von 20% auf 4% ermäßigt.
Schließlich wird auch teilgefördertes Wohnungseigentum durch eine Reduktion der Grunderwerbsteuer
und eine befristete Befreiung von der Grundsteuer begünstigt.
Im italienischen Wohnbauförderungssystem spielen Wohnbeihilfen praktisch keine Rolle. Generell wurden
die Kontrollen der Steuerpflichtigen verschärft, um die Maastricht-Vorgaben eher erreichen zu können.
BEISPIELE MAASTRICHT-KONFORMER FINANZIERUNGSMODELLE IN DER EU
Mit der Problematik, über Maßnahmen bei der Wohnbauförderung die Erreichung der Konvergenz-
Kriterien erreichen zu wollen, steht Ö sterreich nicht alleine da. Christian Donner hat für die diskutierten
Maßnahmen Beispiele aus dem EU-Raum zusammengetragen. Der Volltext findet sich im Anhang.
FALLSTUDIE 1: FINNLAND – AUSGELAGERTER WOHNBAUFONDS
Der Finnische Wohnungsfonds (Housing Fund of Finland / HFF) wurde bereits 1990 gegründet. Er
untersteht dem Umweltministerium und dient der Umsetzung der finnischen Wohnungspolitik und der
Förderung des Mietwohnungs- und Wohnungseigentumsbaus, sowie der Erneuerung des
Wohnungsbestands.
Da der HFF eine ausgelagerte („off-budget") Institution ist, sind die Aufwändungen nicht
budgetwirksam, obwohl die Schulden (aufgenommene Kredite, begebene Anleihen) aufgrund der
Maastricht-Richtlinien weiterhin dem öffentlichen Sektor zugerechnet werden.
Das Anfangskapital des HFF bestand aus den Forderungen aus früher von der Staatlichen
Wohnbaubehörde (National Housing Board / ARAVA) gewährten Darlehen in der Höhe von FIM 27 Mrd.
(€ 4,7 Mrd.).
Zusätzlich zu den Erträgen aus alten Darlehen und zu neu aufgenommenen Kapitalmarktmitteln hat der
finnische Staat den HFF bis 1993 mit jährlichen Budgetzuweisungen dotiert. Aufgrund der ab 1992
ausserordentlich rasch gestiegenen Verschuldung des öffentlichen Sektors wurden diese
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 budgetbelastenden Zuweisungen, die vor allem der Kompensation der Zinsdifferenz zwischen
Kapitalmarktzinsen und den begünstigten Zinssätzen der Förderungsdarlehen dienten, 1994 eingestellt.
Als Konsequenz daraus hat der HFF – unterstützt von der Regierung - nach neuen Wegen des
Kapitalzugangs gesucht und in der Form der Verbriefung (zeitlich limitierten Ü bertragung) von
bestehenden Forderungen („securitisation") gefunden.
Zu diesem Zweck wurde in Irland eine eigene Finanzierungsinstitution (special purpose vehicle / SPV)
namens FENNICA gegründet, da sich Dublin in den letzten Jahrzehnten zu einem bedeutenden
internationalen Finanzplatz entwickelt hat.
Die den internationalen Investoren zur Sicherheit angebotenen Darlehensforderungen wurden zunächst
nach dem Kriterium einer bereits erfolgten Tilgung etwa im Ausmaß eines Drittels ausgewählt. Damit
wurde über die erfahrungsgemäß für ARAVA-Schuldner geltende Bonität hinaus (uneinbringliche
Forderungen machen deutlich weniger als 0,1% des Gesamtsaldos aus) das Investorrisiko weiter
reduziert, da das ursprüngliche Belehnungsverhältnis von rund 90% mittlerweile auf etwa 60%
abgesunken war. Diese Forderungen wurden sodann gebündelt und der HFF-Schuldverschreibung
unterlegt. Die zu entrichtenden Zinsen stammten zum größeren Teil durch Zinserträge aus den älteren
ARAVA-Darlehen, wobei zur Deckung der Differenz zwischen der Kapitalmarktverzinsung und dem
Zinssatz der alten ARAVA-Darlehen weitere HFF-Forderungen herangezogen wurden. Getilgte
Sicherheiten werden laufend durch gleichwertige ersetzt.
Trotz des Fehlens einer staatlichen Garantie für die Investoren waren die FENNICA-Zinssätze aufgrund
der AAA-Bonität der Sicherheiten relativ günstig. Im Rahmen dieses Systems hat FENNICA auf dem
internationalen Kapitalmarkt zwischen 1995 und 1999 in mehreren Tranchen insgesamt rund € 1,1 Mrd.
erlöst, wovon der kleinere Teil auf US-Dollar und der größere auf Finnmark entfiel.
Ab 1997 übernahm der HFF auch die bis dahin aus dem staatlichen Budget gedeckten Zinsenzuschüsse
für bestimmte Kapitalmarktdarlehen. Ende der neunziger Jahre wurden rund 70% des gesamten
Wohnungsneubaus gefördert. Etwa 70% des geförderten Volumens entfiel auf Mietwohnungen.
BEWERTUNG:
Die vom HFF gewählte Refinanzierung über eine Verbriefung von Forderungen ermöglicht eine
Liquiditätsausweitung ohne zusätzliche Belastung des öffentlichen Schuldenstands. Die mit der
Errichtung des SPV FENNICA verbundenen (Einmal-)kosten sind relativ hoch. Darüber hinaus entstehen
erhebliche Kosten für die Auswahl und Bewertung der als Sicherheit dienenden ARAVA-
Darlehensforderungen, diverse Beratungsleistungen und die Errichtung der entsprechenden Verträge
etc.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Letztlich kann auch das FENNICA-System nicht als perpetuum mobile wirken, weil die eigentliche
Förderungsleistung (die Zinsdifferenz) einen zusätzlichen Substanzverbrauch auslöst, der das System
längerfristig inoperabel macht. Nach Aussage der verantwortlichen Wohnungspolitiker ist jedoch seine
Funktionsfähigkeit durch mehrere Jahrzehnte gesichert.
FALLSTUDIE 2: FRANKREICH – NULLZINS-DARLEHEN FÜR WOHNUNGSEIGENTUM
Anstelle des seit 1977 angebotenen Förderungsdarlehens für den Erwerb von Wohnungseigentum (prêt
aidé à l'accession à la propriété / PAP) hat das französische Wohnungsministerium 1995 ein neues Modell
eingeführt: das Nullzins-Darlehen (prêt à taux zéro).
Dieses Darlehen darf nur für den Erwerb eines Hauptwohnsitzes beantragt werden. 1997 wurde diese
Möglichkeit auf den erstmaligen Erwerb von Wohnungseigentum eingeschränkt. Der begünstigte
Haushalt kann auch eine zumindest 20 Jahre alte Wohnung im Bestand erwerben, doch müssen dann
mindestens 35% der Gesamtinvestition (d.h. mind. 54% des reinen Kaufpreises) auf
Erneuerungsarbeiten entfallen.
Im Vergleich zu den Bestimmungen des früheren PAP-Darlehen wurden die Einkommensgrenzen
wesentlich ausgeweitet: statt zuletzt rund 60% können nun rund 90% aller Haushalte einen Antrag auf
derartige Nullzins-Darlehen stellen, die in ihrer Zahl unbeschränkt und durch das gesamte
Bankensystem angeboten werden. Der entgangene Zinsertrag wird den Kreditinstituten durch den Staat
abgegolten.
Die Darlehenssumme darf höchstens 20% des Kaufpreises (bei älteren Bestandswohungen: der
Gesamtinvestition) betragen und ist von der Haushaltsgröße abhängig. Zusätzlich wird zwischen dem
Zentralraum der Hauptstadt (Île de France) und der Provinz unterschieden. Somit beträgt das Nullzins-
Darlehen für einen Einpersonenhaushalt in der Provinz maximal FFR 70.000 und in der
Hauptstadtregion FFR 100.000 (€ 10.800 / € 15.400). Für größere Haushalte steigen diese Beträge bis zu
FFR 140.000 bzw. FFR 180.000 (€ 21.600 / € 27.000).
Die Laufzeit des Nullzins-Darlehens hängt wiederum vom Haushaltseinkommen ab. Für niedrige
Einkommen kann die Rückzahlung maximal 15,5 Jahre aufgeschoben werden, während andere Darlehen
getilgt werden. Für mittlere Haushaltseinkommen gilt eine Laufzeit von 15,5 Jahren ohne Aufschub und
für höhere Einkommen eine Laufzeit von maximal 7 Jahren.
Logischerweise kann es für ein Nullzins-Darlehen keine Steuerbegünstigung für Darlehenszinsen geben.
Allerdings können auch Darlehenszinsen für mit diesem verbundene andere Darlehen nicht steuerlich
abgesetzt werden.
Die Nachfrage nach diesen Darlehen betrug rund 120.000 Fäl e pro Jahr. Die durchschnittliche
Darlehenssumme lag bei etwas über FFR 100.000, die Gesamtinvestition bei rund FFR 650.000. Etwa
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 70% aller Förderungsdarlehen betrafen die Errichtung eines Eigenheims mit einer durchschnittlichen
Nutzfläche von 110 m2.
BEWERTUNG:
Förderungsdarlehen mit einem nominellen Zinssatz von 0% entlasten den Darlehensnehmer vom
gesamten nominellen Zinsaufwand. Dementsprechend entfallen für den betreffenden Haushalt nicht
nur die realen Finanzierungskosten sondern er wird auch durch die laufende inflationäre Entwertung
der nominell konstanten Annuitäten begünstigt. Dies wirkt sich besonders in jenen Fäl en aus, in denen
die Rückzahlung des Förderungsdarlehen (um max. 15,5 Jahre) aufgeschoben wird.
Der reale Förderungsaufwand für ein durchschnittliches Nullzins-Darlehen wird daher vom
französischen Wohnbauministerium auf rund 60% der Darlehenssumme geschätzt.
Ein Förderungsdarlehen, dessen Zinssatz das eingesetzte öffentliche Kapital nicht einmal in seinem Wert
sichert, müßte dementsprechend von den EU-Behörden als Subvention eingestuft werden.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 FALLSTUDIE 3: NIEDERLANDE – ZENTRALFONDS - GARANTIEFONDS
Der geförderte Mietwohnungsbau der Nachkriegszeit lag im wesentlichen in den Händen gemeinnütziger
Wohnungsunternehmen („woningcorporaties"). Der Anteil dieses Sektors am gesamten
Wohnungsbestand erreichte 1990 41%, ein Höchstwert innerhalb der EU. Seither ist dieser Bestand mit
rund 2,4 Mio. Wohnungen zwar absolut konstant geblieben, doch repräsentiert er gegenwärtig nur
mehr etwa 36% aller Wohnungen. Trotzdem ist dieser Sektor noch immer dreimal so umfangreich wie
der private Mietwohnungssektor.
Die Finanzierung des gemeinnützigen Wohnungsneubaus wurde im Laufe der achtziger Jahre sukzessive
von den früheren staatlichen Krediten auf Kapitalmarktkredite umgestellt. Die Mieten der neuerbauten
Wohnungen wurden hingegen aufgrund von Regierungsrichtlinien festgelegt, um einen bestimmten
Prozentsatz typischer Haushaltseinkommen nicht zu überschreiten. Daraus ergaben sich – besonders zu
Beginn der Nutzungsdauer – sehr hohe Bewirtschaftungszuschüsse, die erst nachträglich durch eine
schrittweise offizielle Anhebung der Mieten abgebaut werden konnten.
Seit 1988 nehmen die woningcorporaties nahezu alle erforderlichen Mittel auf dem Kapitalmarkt auf,
während sich der Staat von der Finanzierung des Sozialen Wohnbaus völ ig zurückgezogen hat und
nach einem Globalabkommen mit dem gemeinnützigen Sektor seit 1995 keinerlei
Bewirtschaftungszuschüsse mehr leistet. Im diesem Sinne wurden zwei ergänzende Einrichtungen
geschaffen, die in ihren Aufgaben eng miteinander verbunden sind: der Zentrale Wohnungsfonds
(„Centraal Fonds voor Volkshuisvesting" / CFV) und der Garantiefonds für den sozialen Wohnbau
(„Waarborgfonds Sociale Woningbouw" / WSW).
Der WSW ist eine bereits 1983 von den damals bestehenden beiden Verbänden der gemeinnützigen
Wohnungsunternehmen (NWR und NCIV; 1998 zu einem einheitlichen Gesamtverband AEDES
verschmolzen) gegründete privatrechtliche Institution, die Bürgschaften für die Kreditaufnahme
einzelner gemeinnütziger Wohnungsunternehmen auf dem Kapitalmarkt übernimmt. Da alle
teilnehmenden gemeinnützigen Wohnungsunternehmen gemeinsam für die eingegangenen
Verpflichtungen haften, entsteht damit ein Risk-Pool, der für die Kapitalanleger besser bewertbar und
damit attraktiver ist als einzelne Unternehmen. In letzter Instanz haften auch die betreffenden
Gemeinden und letztlich der niederländische Staat für die Verbindlichkeiten. Tatsächlich ist bisher keine
einzige der übernommenen Bürgschaften schlagend geworden.
Das gestreute und vereinheitlichte geringe Risiko (AAA-Bewertung durch Standard & Poor's) und die
unbeschränkte Handelbarkeit der zur Refinanzierung ausgegeben „medium-term-notes" / MTN resultieren
in etwas niedrigeren Finanzierungskosten für die gemeinnützigen Investitionen in Wohnungsneubau
und Bestandserneuerung.
Die am WSW teilnehmenden gemeinnützigen Bauträger (d.s. über 90% der anerkannten woningcorporaties)
müssen eine Eintrittsgebühr und jährliche Gebühren für die laufende Bonitätsprüfung entrichten. Sollte
die Prüfung eine nicht ausreichend solide finanzielle Situation und damit ein erhöhtes Kreditrisiko ergeben,
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 wird das betreffende Unternehmen aus dem Risk-Pool ausgeschieden und hat damit keinen begünstigten
Zugang zum Kapitalmarkt mehr. Es muss sich in der Folge um Unterstützung durch den CFV bemühen.
Der CFV wurde 1988 als öffentlich-rechtliche Einrichtung geschaffen und untersteht dem Wohnungs-
und Umweltministerium VROM. Er stellt einen Solidaritätsfonds dar, zu dem alle gemeinnützigen
Wohnungsunternehmen Beiträge entrichten.
Durch das bis 1988 im gemeinnützigen Wohnungsbestand angewendete Dynamische Kostenmietensystem
ergaben sich für einige woningcorporaties ungenügende Mieterträge und damit nach der Sistierung der
staatlichen Bewirtschaftungszuschüsse finanzielle Schwierigkeiten, die sie zu Sanierungsfäl en machten.
Der CFV stellt für diese Gesellschaften befristete zinsenlose Darlehen bereit, um sie wirtschaftlich zu
stabilisieren. In etlichen Fäl en kam es auch zu Fusionen mit stärkeren Unternehmen. Vor allem deshalb ist
die Zahl der woningcorporaties zwischen 1990 und 1999 von insgesamt 824 auf 669 zurückgegangen. Die
Zahl der finanziell geschwächten gemeinnützigen Wohnungsunternehmen lag 1999 bei 46, wobei
allerdings nur 6 Unternehmen als Sanierungsfäl e bezeichnet wurden.
Sobald ein Sanierungsfall stabilisiert oder restrukturiert ist, kann er sich neuerlich an den WSW wenden.
In diesem Sinne besteht zwischen den beiden Fonds eine enge Zusammenarbeit. Letztere hat auch den
Aufbau eines gemeinsamen Informationssystems nahegelegt. Ü ber eine allfällige Zusammenlegung
beider Fonds wird gegenwärtig diskutiert.

BEWERTUNG:
Die Gründung der beiden Fonds steht im Zusammenhang mit dem Rückzug des niederländischen Staates
aus der Objektförderung und mit der partiellen Entlassung des gemeinnützigen Sektors in die
Privatwirtschaft, allerdings mit der Vorgabe der Erfüllung eines sozialen Auftrags.
Da sich der staatliche wohnungspolitische Aufwand gegenwärtig – abgesehen von
Stadterneuerungsmaßnahmen - auf die Wohnbeihilfe für Mieter und auf die Steuerbegünstigung für
Darlehenszinsen beschränkt, sind die Produktions- und Bewirtschaftungskosten des gemeinnützigen
Sektors im wesentlichen eine Funktion der Marktbedingungen.
Der WSW kann in diesem Sinne die Bonität des Sektors nicht direkt beeinflussen, sondern sie lediglich
durch ein Risk-Pooling vereinheitlichen. Somit werden die aufgrund der WSW-Bürgschaft erzielbaren
Kreditkonditionen in Summe nicht wesentlich günstiger sein als ohne sie. Allerdings ist ein „erzieherischer"
Effekt nicht von der Hand zu weisen: da die einzelnen Unternehmen jährlich im Hinblick auf ihre Bonität
geprüft werden, sind sie angehalten, für Ordnung in ihrem Haus zu sorgen und damit eine langfristige
finanzielle Stabilität herbeizuführen. Dies und die rechtzeitige Aussonderung von Problemfäl en wirkt
sich natürlich auf die Einschätzung des Sektors durch den Kapitalmarkt positiv aus.
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Der CFV als Solidarfonds hingegen übernimmt die Aufgabe, ins Straucheln geratenen Unternehmen wieder auf die Beine zu helfen, wofür ihm von der Gesamtheit der gemeinnützigen Unternehmen Mittel bereitgestellt werden. Keineswegs kann der WSW (oder gar der CFV) eine Reduktion der Nutzerkosten in einem Ausmaß herbeiführen, die es einem einkommensschwächeren Haushalt erlauben würde, eine angemessene Wohnung nachzufragen. Dafür muss der Staat ständig steigende Beträge in der Form der Wohnbeihilfe („individuele huursubsidie") aufwenden. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KAPITEL 5 -
UMSTELLUNG DER
NIEDERÖ STERREICHISCHEN
NOVELLE DER FÖRDERUNGSVORSCHRIFTEN 2001
Eine Teilleistung des gegenständlichen Forschungsauftrages durch das Land Niederösterreich war die
Beratung bei der Umstellung der Niederösterreichischen Wohnbauförderung auf nicht-verschuldungs-
wirksame Modelle mit der Novelle der Förderungsvorschriften im März 2001.
Von der Umstellung betroffen waren die bis dahin angewandten Finanzierungsmodelle für den
Mehrgeschoß-Mietwohnungsbau und die Sanierung:
Im Mehrgeschoß-Mietwohnungsbau wurde ein Finanzierungsmodell („Freibauer-Modell") mit 50% Darlehens- und 50% Annuitätenzuschussfinanzierung angewandt (siehe unten); In der Sanierung eine reine Annuitätenzuschussfinanzierung. Die neuen Modelle wurden von Seiten der Förderungsabteilung in groben Zügen festgelegt und politisch akkordiert. Von Seiten der FGW wurden umfangreiche Berechnungen hinsichtlich der Effizienz der verschiedenen Varianten durchgeführt und deren verschuldungswirksamkeit eingeschätzt. Bei der Neuausrichtung der Niederösterreichischen Wohnbauförderung sollte es darum gehen: auf verschuldungsneutrale Förderungsschienen umzustellen, Förderungsmodelle zu entwickeln, die für Förderungsnehmer und Förderungsgeber ähnlich attraktiv wie die bisherigen sind, die gegebenen Effizienzpotentiale nach Möglichkeit auszuschöpfen und allfällige Strukturreformen in die Umstellung mit einzubeziehen. Hinsichtlich der Effizienzberechnung wurde auf ein Simulationsmodell zurückgegriffen, dass von der FGW bereits mehrfach zum Effizienzvergleich der Förderungssysteme der Bundesländer eingesetzt worden war. Es zielt im wesentlichen darauf ab, die Gesamtkosten auf Finanzierungsdauer für den Förderungsgeber und den Förderungsnehmer zum Barwert zu ermitteln und diese Gesamtkosten mit der Liquiditätsbelastung für den Förderungsgeber, die Anfangsbelastung für den Förderungsnehmer und andere Indikatoren in Verbindung zu setzen. Zum damaligen Zeitpunkt musste noch von vereinfachten Annahmen hinsichtlich der Maastricht-Wirksamkeit unterschiedlicher Finanzierungsmodelle ausgegangen werden. Bei der Frage der Verzinslichkeit von Darlehen wurde etwa in Anlehnung an die neu gestalteten Wiener Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Förderungsvorschriften noch davon ausgegangen, dass eine niedrige Verzinsung die Darlehen jedenfalls
als Finanzierungstransaktionen klassifizieren würde.
DIE BISHERIGEN FÖRDERUNGSMODELLE
In Niederösterreich wurde 1993 ein Förderungssystem eingeführt, das sehr erfolgreich eine Synthese
aus Objektförderung und Subjektförderung erreicht, das „Freibauer-Modell", benannt nach dem
damaligen Finanzlandesrat Mag. Edmund Freibauer.
Zunächst wurde dieses Annuitäten-Zuschussmodell eingeführt, um die latente Liquiditätsschwäche der
Niederösterreichischen Wohnbauförderung zu beheben. Es galt weiters, eine Lösung für den damals
starken Nachfrageüberhang am Wohnungsmarkt zu finden. Zunächst sollten auf 4 Jahre beschränkt
jährlich zusätzlich 4.000 Wohnungen gefördert werden. Angesichts des guten Echos auf das Programm
wurde es um weitere 4 Jahre verlängert und auf andere Bereiche als den ursprünglichen
Geschosswohnungsbau ausgeweitet (Eigenheime, Sanierung).
Das Annuitätenzuschussmodell nach Freibauer fährt parallel auf zwei Schienen:
1. Die Basisförderung bestand aus einem konstanten fünfprozentigen Annuitätenzuschuss auf die
Baukosten, wobei für Wohnungen ab 35m² Baukosten von öS 500.000,- (ca. 36.000 €), für Wohnungen ab 50m² von öS 700.000,- (ca. 51.000 €) und für Wohnungen ab 70m² Baukosten von 1 Million Schilling (ca. 73.000 €) anerkannt wurden. Die Basisförderung ist auf eine Laufzeit von 25 Jahren ausgelegt 2. Die Superförderung wird als subjektbezogener Annuitätenzuschuss in Abhängigkeit vom Haushaltseinkommen und der Familiengröße in einer Staffelung von jährlich 1 – 5% der anerkannten Baukosten vergeben. Die Superförderung wird jeweils für ein Jahr unter Nachweis des Haushaltseinkommens vergeben. Ende der neunziger Jahre wurden die Annuitätenzuschüsse der Basisförderung halbiert und durch ein unverzinsliches Förderungsdarlehen ersetzt, das in den Geldströmen einen ähnlichen Effekt bei verringertem Zinsrisiko hat. Die Mischung aus objekt- und subjektbezogenen Förderungskomponenten des NÖ Freibauer-Modells hat sich sehr bewährt und wurde in der Zwischenzeit von mehreren anderen Bundesländern in adaptierter Form übernommen. Es ist damit möglich, die Vorteile der beiden Förderungsschienen zu kombinieren und zu optimieren: „Wohnungspolitik über Objektförderung, Sozialpolitik über Subjektförderung". Besonders gute Ergebnisse im Effizienzvergleich zeigen Kombinationsmodelle aus Objektförderung über Landesdarlehen und Subjektförderung über rückzahlbare AZ. Im Effizienzvergleich zeigte das damalige NÖ Freibauermodell aufgrund äusserst günstiger Kosten für die Bewohner trotz eines deutlich überdurchschnittlichen Gesamtaufwandes für den Förderungsgeber eine der besten Wertungen im Bundesländervergleich. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Der Erfolg des Freibauer-Modells war allerdings wesentlich auf die Entwicklung am Kapitalmarkt zurückzuführen. Generell sind Annuitätenzuschussmodelle bei einem niedrigen Kapitalmarktniveau für Förderungsgeber und –nehmer günstig. In Hochzinsphasen bringt das Instrument demgegenüber einige Schwierigkeiten mit sich. Dementsprechend ist ein Hauptnachteil von Annuitätenzuschüsse das Risiko von Zinsschwankungen. Mit der Einführung der Superförderung sanken die im Bundesländervergleich ohnehin niedrigen Aufwändungen für die Wohnbeihilfe beträchtlich. Für Bezieher von Neubauwohnungen erweist es sich meist als lukrativer, auf die Superförderung statt auf die Wohnbeihilfe zuzugreifen. Innerhalb der nächsten fünf Jahre ist absehbar, dass sich die Aufwändungen für Wohnbeihilfe und Superförderung auf zusammen jährlich rund eine halbe Milliarde Schilling kumulieren werden. Jährlich kommen rund 1.500 zusätzliche Bezieher einer Superförderung dazu. Gemäß einer älteren FGW-Auswertung erreichten Ende der neunziger Jahre mehr als 50% der Bezieher die höchste Förderungsstufe mit 5% der anerkannten Baukosten. Dieser Anteil erscheint insofern als sehr hoch, als eine durchschnittliche basisgeförderte Mietwohnung in Niederösterreich damals um nicht mehr als 40 Schilling pro Quadratmeter netto (ca. 3 €) bei sehr geringen Eigenmitteln der Bewohner zu haben war. Mit der Schwerpunktverlagerung von einer Darlehensförderung zu einem Annuitätenzuschussmodell konnten Mitte der neunziger Jahre die Liquiditäts-Spielräume der öffentlichen Hand beträchtlich ausgeweitet und das bestehende Wohnungsdefizit innerhalb kurzer Zeit behoben werden. Es wurde aber auch in einer älteren FGW-Studie nachgewiesen, dass sich die Verbindlichkeiten des Landes im Laufe der Jahre auf bis zu 65 Milliarden Schilling (knapp 5 Mrd. €) auftürmen würden, dass das Freibauermodell als Zwischenlösung aufzufassen sei, bis der Ü bergang zu einem anderen Förderungssystem vollzogen sein würde1. Tatsächlich erreichten die Zahlungsverpflichtungen aus den zugesicherten AZ-Förderungen 2000 rund 2,3 Mrd. € (31 Mrd. öS) im Neubau und 0,6 Mrd. € (8 Mrd. öS) in der Sanierung, gesamt also rund 2,9 Mrd. € (39 Mrd. öS). Während das Passivum der Zahlungsverpflichtungen auch nach der Neugestaltung der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung weiterhin – wenn auch nur leicht – zunehmen wird, ging der Wohnbauförderung das Aktivum der aushaftenden Darlehen im Umfang von ca. 5 Mrd. € (69 Mrd. öS) mit dem Anfang 2002 vollzogenen Forderungsverkauf verloren2. 1 Vgl. Pawelczak, 1997. 2 Vgl. oben, Seite 28 und 53. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 GESCHOSSWOHNUNGSFÖRDERUNG NEU

VORBEMERKUNG:
Bislang wurden Bauträgern und Bewohnern keine bzw. nur geringfügige Eigenmittel abverlangt. Es
wurde eine moderate Anhebung (Bauträger: Grundkosten; Bewohner: 5% der Baukosten)
vorgeschlagen. In den meisten Bundesländern werden von dieser Seite her deutlich höhere
Einmalzahlungen abgefordert. Das entlastet naturgemäß die Finanzierung erheblich.
Niedrige Bewohnerkosten ähnlich dem bisherigen Niveau (ca. 3,60 € / öS 50,-/m²) sind angesichts der
Rahmenbedingungen nur bei einem anhaltend hohen Einsatz der öffentlichen Hand sicherzustellen. Die
dargestellten Szenarien bieten durchgehend höhere Finanzierungsleistungen von Seiten des Landes als
die meisten anderen Bundesländer (vergleichbar noch Oberösterreich mit über ca. 900 € / öS 12.000,-
/m² Darlehensförderung).
Alle Szenarien operieren mit verschuldungs-neutralen rückzahlbaren Annuitätenzuschüssen bzw.
Darlehen. Die Darlehen sind mit 1% (bis zum 10. Jahr), 2% (11.-20. Jahr) bzw. 3% (ab dem 21. Jahr)
verzinst. Die Annuitäten sind so gewählt, dass Benutzerkosten (Annuitäten) von dauerhaft ca. 3,60 € / öS
50,-/m² nach heutigem Geldwert resultieren. Die damit verbindene Indexanpassung der Annuitäten ist ein
Kernstück dafür, die langfristige Finanzierbarkeit der Niederösterreichischen Wohnbaufinanzierung
sicherzustellen.
Bei der Effizienzberechnung standen folgende Kriterien im Vordergrund:
Anfangsbelastung Bewohner; Belastungsverlauf Bewohner, Laufzeit Finanzierung, Gesamtkosten für den Bewohner nach Barwert; Liquiditätsbelastung für das Land; Belastungsverlauf und Gesamtkosten Land nach Barwert. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 ZU DEN MODELLEN
Es wurden folgende Modelle untersucht und durchgerechnet:
FM 93
Ca. € 3.600 / öS 50.000 AZ nicht rückzahlbar
Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real fal end
Laufzeit 25 Jahre
Vorteile:
Im Bundesländervergleich besonders geringe Im Bundesländervergleich besonders hohe Kosten Kosten für den Bewohner; für den Förderungsgeber; Kurze Laufzeit. Verschuldungs-wirksam nach ESVG; Kumulierender Finanzierungsbedarf; Hohe Kapitalmarktabhängigkeit, dadurch anfällig gegenüber Kapitalmarktschwankungen. Status Quo (2000) Ca. € 36.000 / öS 500.000 Darlehen unverzinst, ca. € 1.800 / öS 25.000 AZ nicht rückzahlbar Mietenniveau ca. 3,10 € / öS 43,-/m² real konstant Laufzeit ca. 28 Jahre Vorteile: Bessere Verteilung des Liquiditätsbedarfs als Administrativ kompliziert. Wenig anfäl ig hinsichtlich Szenario 1 Ca. € 58.000 / öS 800.000 Darlehen rückzahlbar 1-3% verzinst Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real konstant Laufzeit ca. 34 Jahre Vorteile: Verschuldungs-neutral gemäß ESVG; Deutlich längere Laufzeit als FM 93 und Status Deutlich geringere Kosten für den Quo, dadurch höhere Gesamtkosten für den Förderungsgeber als FM 93 und Status Quo; Wenig anfäl ig hinsichtlich Verzicht auf AZ bedeutet große Umstellungen bei Förderungsgeber und –nehmer; Erschwernis einer späteren Wiedereinführung von AZ. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Szenario 2 Ca. € 72.700 / öS 1,000.000 Darlehen rückzahlbar 1-3% verzinst Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real konstant Laufzeit ca. 31 Jahre Vorteile: Wie Szenario 1; Wie Szenario 1; Etwas geringere Kosten für den Bewohner Höherer Liquiditätsbedarf für den aufgrund der kürzeren Laufzeit. Förderungsgeber. Szenario 3 Ca. € 36.000 / öS 500.000 Darlehen + ca. € 1.800 / öS 25.000 AZ rückzahlbar 1-3% verzinst Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real konstant Laufzeit ca. 41 Jahre Vorteile: Verschuldungs-wirksam gemäß ESVG; Lange Laufzeit, dadurch hohe Gesamtkosten für Kontinuität des Mischsystems; den Förderungsnehmer; Kosten für den Förderungsgeber günstiger als FM 93 und Status quo. Szenario 4 Ca. € 58.000 / öS 800.000 Darlehen + ca. € 1.450 / öS 20.000 AZ rückzahlbar 1-3% verzinst Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real konstant Laufzeit ca. 34 Jahre Vorteile: Wie Szenario 3; Deutlich kürzere Laufzeit als Szenario 3, dadurch günstigere Gesamtkosten für Förderungsnehmer (Laufzeit und Kostensituation ähnlich Szenario 1). Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Szenario 5 Ca. € 3.600 / öS 50.000 AZ rückzahlbar 1-3% verzinst Mietenniveau ca. 3,60 € / öS 50,-/m² real konstant Laufzeit ca. 47 Jahre Vorteile: Verschuldungs-neutral gemäß ESVG; Kontinuität FM 93. Sehr lange Laufzeit; Sehr hohe Gesamtkosten für den Bewohner. Grafik 31: Zinssensitivität des Status quo- Modells der NÖ Wohnbauförderung (2000): Zins-/VPI-Szenarien - Kosten einer 70m²-Wohnung nach Barwert in € Gesamtkosten für den Bewohner nach Barwert Gesamtkosten für die öff.
Hand nach Barwert Zinssatz 4,5% Zinssatz 5,5% Zinssatz 6,5% Quelle: Land Niederösterreich, FGW Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 32: Zinssensitivität des Status quo- Modells der NÖ Wohnbauförderung (2000) im Finanzierungsverlauf: Zins-/VPI-Szenarien inkl. Annuitätenzuschüsse €/m² Status QuoZinssatz 5,5% Zinssatz 4,5%VPI 1% Zinssatz 6,5%VPI 3% Zinssatz 8%VPI 3% Quelle: Land Niederösterreich, FGW Grafik 33: Effizienzvergleich der untersuchten Förderszenarien nach derzeitiger Zins-/VPI-Situation Kosten einer 70m²-Wohnung nach Barwert in € Gesamtkosten für den Bewohner nachBarwert Gesamtkosten für die öff. Hand nachBarwert 800.000 DL, 50.000 AZ rzb nicht rückz.b.
25.000 AZ rzb 20.000 AZ rzb Quelle: Land Niederösterreich, FGW Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 34: Annuitätenverlauf der untersuchten Förderszenarien 70m²-Wohnung nach Barwert in € /m² FM 9350.000 AZ nicht rückz.b.
500.000 DL, 25.000 AZ, nrzb Szenario 1800.000 DL rzb Szenario 21,000.000 DL rzb Szenario 3500.000 DL, 25.000 AZ rzb Szenario 4 800.000 DL, 20.000 AZ rzb Szenario 5 50.000 AZ rzb Land Niederösterreich, FGW
BEWERTUNG
Angesichts der gegebenen Kriterien wurde Szenario 4 mit ca. € 58.000 / öS 800.000 Darlehen + ca. € 1.450 /
öS 20.000 AZ rückzahlbar (i.d.F. „80/20-Variante") der Vorzug gegeben. Es wurde schließlich auch von
der Wohnbauförderung Niederösterreich umgesetzt, mit der einen Abwandlung, dass auf eine
progressive Verzinsung von 1%-3% zugunsten einer durchgehenden 1%-Verzinsung verzichtet wurde.
Die Vorzüge des Modells sind:
Es entspricht den politisch akkordierten Vorgaben; Mit dem Erhalt einer – wenn auch stark eingeschränkten – Annuitätenzuschuss-Komponente sind zahlreiche Vorteile verbunden. Das bewährte „Freibauer-Modell" bleibt in Grundzügen erhalten; es wird weiterentwickelt und variiert; die Finanzierungsinstitute behalten ihre Förderungskompetenz; eine zu einem späteren Zeitpunkt u.U. zweckmäßige neuerliche Schwerpunktsetzung auf Annuitätenzuschüsse ist viel leichter realisierbar. Mit der 80/20-Variante wurde jenes Modell ausgewählt, das (zusammen mit dem 800.000 DL- Modell) für den Bewohner relativ am günstigsten ist. Alle Modelle mit rückzahlbaren Förderungen bedeuten für das Land ähnliche Einsparungen nach Barwert in einer Größenordnung von rund einem Drittel (inkl. Opportunitätskosten). Demgegenüber bedeutet die Rückzahlbarkeit für den Bewohner bei allen Modellen (wiederum nach Barwert auf den gesamten Finanzierungszeitraum) eine deutliche Verteuerung. Dieser Effekt ist unvermeidbar. Grafik 35: Gegenüberstellung der Förderungsmodelle 2000 und 2001 Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Gesamtkosten auf Finanzierungsdauer nach Barwert in €/m² Gesamtkosten für denBewohner nach Barwert Gesamtkosten für die öff.
Hand nach Barwert Förderungsmodel 2000 Förderungsmodel 2001 nicht rückz.b.
rzb., 1% Verz.
Quelle: Land Niederösterreich, FGW Grafik 36: Gegenüberstellung der Förderungsmodelle 2000 und 2001 Annuitätenverlauf nach Barwert in €/m² Förderungsmodel 2000 500.000 DL25.000 AZnicht rückz.b.
Förderungsmodel 2001 800.000 DL 10.000 AZ rzb., 1% Verz.
Quelle: Land Niederösterreich, FGW Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 VERGLEICH SANIERUNGSFÖRDERUNG
Während sich die Förderungsausgaben insgesamt in den letzten Jahren auffallend konstant mit einer
leicht rückläufigen Tendenz entwickelt haben (vgl. Grafik 8, Seite 20), zeigt die Sanierungsförderung in
der Summe der Bundesländer eine steigende Tendenz. Von rund 20% Anfang der neunziger Jahre stieg
die Sanierungsförderung auf rd. 24% der Gesamtausgaben für die Wohnbauförderung Ende der
neunziger Jahre. Sie lagen 2000 bei knapp 600 Mio € (8,2 Mrd. öS). Bereits 2002 könnte die
Sanierungsförderung 30% der Förderungsausgaben erreichen, allerdings zum geringeren Teil aufgrund
der Zunahme der Sanierungsaktivitäten, als aufgrund der absehbaren weiteren Rücknahme der
Neubauförderung.
Im Unterschied zum gesamtösterreichischen Trend haben sich die Sanierungsausgaben in
Niederösterreich seit Mitte der neunziger Jahre deutlich reduziert. Lagen sie 1994 bei noch knapp 140
Mio € (1,9 Mrd. öS), haben sie sich Ende der neunziger Jahre auf nurmehr 70 Mio € (ca. 1 Mrd. öS)
eingependelt.
Grafik 37: Entwicklung der Förderungsausgaben für die Sanierung ausgewählter Bundesländer
Quelle: Förderungszusicherungen: BMF, FGW-Erhebungen bei den Länder-Förderungsstellen, 2001/02 Schätzungen Förderungswerber in der Sanierung sind vor allem Privatpersonen. Noch spielen weder gemeinnützige Bauvereinigungen, noch Gewerbliche eine dem Neubau vergleichbare Rolle. Im Mittelwert der Jahre 1994 bis 2000 gingen rund 5% der Sanierungsausgaben des Landes an gemeinnützige Bauvereinigungen und ca. 7% an gewerbliche Bauträger. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 MODELLE DER SANIERUNGSFÖ RDERUNG
Die Sanierungsförderung der Bundesländer zeigt für die vergangenen Jahre einen starken Wandel der
Finanzierungsstruktur, zwischen den Bundesländern aber doch große Ü bereinstimmungen. Wurden bis 1997
in der Sanierung wie im Neubau weit überwiegend Darlehen vergeben, verlagerte sich die Finanzierung
damals innerhalb kürzester Zeit in praktisch allen Bundesländern schwerpunktmäßig auf
Annuitätenzuschüsse mit unterschiedlichen Konditionen. In der Sanierung, insbesondere bei kleineren
Sanierungsmaßnahmen mit Finanzierungslaufzeiten von nicht mehr als 10 Jahren, konnten die Vorteile
des Instruments der Annuitätenzuschüsse vol ausgeschöpft werden (geringe Liquiditätsbelastung des
Förderungsgebers, Auslagerung der Finanzierungsabwicklung), während die Nachteile aufgrund der
kurzen Laufzeit weitgehend minimiert werden konnten (Zinsrisiko).
1999/2000 vollzogen mehrere Bundesländer einen Übergang zu Einmalzuschüssen. Dieser Trend konnte
sich allerdings angesichts der einsetzenden Diskussion um die Maastricht-Wirksamkeit unterschiedlicher
Förderungsmodelle nicht entfalten. Ab 2001 wurde die Neubauförderung in mehreren Bundesländer auf
Maastricht-neutrale Modelle umgestellt. In der Sanierung wurden allerdings fast mehrheitlich die
Annuitätenzuschussmodelle beibehalten.
Grafik 38: Ausgaben für die Wohnhaussanierung der Länder in Mio €
Zuschüsse Scheck Quelle: Land Niederösterreich, FGW Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 KLEINE WOHNHAUSSANIERUNG NEU
Eine Sanierung hat ökonomisch den Effekt einer Verlängerung der Lebensdauer einer Wohnung. Einer
Totalsanierung kommt demgemäß volkswirtschaftlich der Stellenwert eines Neubaus zu. Die
Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen sollte den Zeitraum der Verlängerung der Lebensdauer nicht
überschreiten.
DAS BISHERIGE MODELL DER NÖ ALTHAUSSANIERUNG FÜ R KLEINBAUTEN (KL-AS–
1993)
Die Basisförderung besteht aus einem konstanten nicht rückzahlbaren Zuschuß zu den Annuitäten auf
die Dauer von 10 Jahren in der Höhe von jährlich 5% eines Darlehens nach den sonstigen
Bestimmungen des § 11 NÖ WFG
a) im Ausmaß von höchstens 50% der anerkannten Sanierungskosten.
b) im Ausmaß von 60% der anerkannten Sanierungskosten bei Maßnahmen zur Erhöhung des
Wärmeschutzes, Verminderung des Energieverlustes sowie des Energieverbrauches. c) im Ausmaß von 100% der anerkannten Sanierungskosten bei behindertengerechten Maßnahmen.
Die förderbare Obergrenze der Sanierungskosten beträgt € 545,- / öS 7.500,-/m² Wohnnutzfläche für
eine höchstförderbare Nutzfläche von 130 m² (höchstmögliche anerkennbare Sanierungskosten daher
ca. € 70.800,- / öS 975.000,-). Diese Obergrenze bezieht sich auf einen Zeitraum von 10 Jahren, wobei
die Höchstgrenze der Sanierungsförderung auch durch mehrere Ansuchen erreicht werden kann.
UMSTELLUNG DER KLEINEN WOHNHAUSSANIERUNG AUF RÜ CKZAHLBARE AZ
Unter den heute üblichen Bedingungen eines 50%igen Eigenmitteleinsatzes des Bewohners würde eine
Umstellung der kleinen Sanierung auf rückzahlbare AZ (verzinst 1.-10. Jahr 1%, danach 2%) eine
Verlängerung der Laufzeit der Finanzierung von 10 auf annähernd 17 Jahre bewirken. Bei höherem
Kapitalmarktzinsniveau verkürzt sich die Rückzahlungsfrist, bei niedrigem verlängert sie sich
unwesentlich. Es sind die Vor- und Nachteile reiner AZ-Förderungen, wie bei der
Geschosswohnungsförderung dargestellt, zu berücksichtigen.
Bei gleichen monatlichen Belastungen für den Bewohner bedeutet die Umstellung eine Erhöhung der
Gesamtkosten für den Bewohner um rd. 25% (bei heutigem Zins-/VPI-Gefüge), d.s. bei anerkannten
Sanierungskosten von € 29.000/öS 400.000 nach Barwert rd. € 32.000/öS 439.000 gegenüber bisher rd.
€ 25.500/öS 351.000. Der Gesamtaufwand für das Land verringert sich unter denselben Annahmen von
ca. € 6.700/öS 92.000 auf € 2.200/öS 30.000 um gut zwei Drittel.
Unter den getroffenen Annahmen (AZ-gefördertes Darlehen € 14.500/öS 200.000,-, Gesamtkosten nach
Barwert € 17.400/öS 239.000,-, heutiges Zins-/VPI-Gefüge) hätte der Förderungsnehmer dieselbe
Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Gesamtbelastung, wenn es ihm gelänge, statt des rückzahlbar AZ-geförderten Hypothekardarlehens
eine Finanzierung mit höchstens 5,15% Verzinsung zu erlangen, etwa über ein Bauspardarlehen.
Eine alternitive Berechnung geht von einem Eigenmittelanteil des Bewohners von nur 20% aus. Dies
bewirkt deutlich höhere monatliche Rückzahlungsraten. Mit diesen erhöhten Raten können die
rückzahlbaren AZ wesentlich schneller getilgt werden. Die Finanzierungsdauer beläuft sich bei dieser
Variante auf nur rd. 13,5 Jahre.
Unter der Rahmenbedingung eines (gebräuchlichen) 50%igen Eigenmitteleinsatzes des Bewohners
bedeutet die Rückzahlbarkeit der AZ eine wesentliche Beeinträchtigung der Attraktivität der Kleinen
Sanierungsförderung.
MEHRFAMILIENWOHNHAUS-SANIERUNG NEU

DAS BISHERIGE MODELL DER MEHRFAMILIENWOHNHAUS-SANIERUNG (MHAS – 1993)
Im MHAS 1993-Bereich konnte für die Sanierung von Wohnhäusern, Wohnungen und Ordinationen
dem Förderungswerber eine Basisförderung in Form eines konstanten nicht rückzahlbaren Zuschusses
auf die Dauer von höchstens 25 Jahren in der Höhe von jährlich 5% zu den Annuitäten eines Darlehens
gemäß § 11 NÖ WFG im Ausmaß von höchstens 50% der anerkannten Sanierungskosten (1.200 € /
16.500 öS/m², max. 130m²) zuerkannt werden. Zusätzlich war eine Ö ko-Förderung für diverse
Einzelmaßnahmen als Erhöhungsbeträge für das der AZ-Ermittlung zugrundeliegende Darlehen
vorgesehen.
ZU DEN MODELLEN
Bei den Szenarienberechnungen wird von Gesamtsanierungskosten von öS 18.000,-/m² ausgegangen.
Geringere Sanierungskosten führen zu linear geringeren Kosten sowohl für das Land, als auch für den
Bewohner.
Die Bedingungen der Rückzahlbarkeit (Verzinsung der kumulierenden rückzahlbaren AZ) sind an jene der
Neubauförderung angelehnt.
Es wird bei den Berechnungen von einem Eigenmittelanteil aus Rücklagen bzw. EVB (Erhaltungs- und
Verbesserungsbeiatrag) von 20% der anerkannten Sanierungskosten ausgegangen.
Berechnet wurden
Szenario 1 mit analogen Bedingungen wie bisher, mit lediglich rückzahlbaren AZ: Unter den heutigen Förderungsbedingungen mit nominell konstanten, real dadurch sinkenden Annuitätenzahlungen durch den Bewohnern ist die Rückzahlung der kumulierten AZ auf absehbare Zeit nicht möglich. Das Modell scheidet daher aus. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Szenario 2 mit einer vorzeitig einsetzenden Rückzahlung der AZ mit ansteigenden Tildungsraten solcherart, dass real etwa konstante Belastungen für den Bewohner resultieren: Die Größenordnung der Annuitätenzahlungen wurde mit ca. 3,6 € (50,-öS)/m² nach heutigem Barwert festgesetzt. Es ergibt sich damit ein Finanzierungszeitraum von ca. 35,5 Jahren. Unter den zugrunde gelegten Annahmen bedeutet die Umstellung eine Erhöhung der Gesamtkosten für den Bewohner nach Barwert um rd. 76% (bei heutigem Zins-/VPI-Gefüge), d.s. bei anerkannten Sanierungskosten von öS 18.000 und 70m² Wohnfläche rd. 110.000 € (1,53 Mio öS) gegenüber bisher rd. 63.000 € (0,87 Mio. öS). Der Gesamtaufwand für das Land verringert sich unter denselben Annahmen von ca. 46.000 € (630.000 öS) auf 20.000 € (280.000 öS) um ca. 55%.; Szenario 3 mit einer 20/80-Förderung Landesdarlehen und rückzahlbare AZ: Eine Mischförderung mit Darlehensanteil ist bei der in der Großen Sanierung heute gebräuchlichen Förderungsnominale (50% der anerkannten Sanierungskosten gegenüber pauschal 73.000 € [1.000.000 öS bei 70m²] bei der Neubauförderung) nur bedingt sinnvoll darstellbar. Bei der gewählten 20/80-Variante Landesdarlehen und rückzahlbare AZ resultieren Anfangsbelastungen von 4,30 € (59 öS) /m², bei einer 50/50-Variante steigt die Anfangsbelastung auf ca. 5.10 € (70 öS) /m². Die Gesamtkosten für den Bewohner nach Barwert liegen deutlich über Szenario 2 und auch der Förderungsgeber hat höhere Aufwändungen. Grafik 39: Effizienzvergleich der untersuchten Förderszenarien Mehrfamilienwohnhaus-Sanierung Modellannahme Sanierungskosten 1.300 €/m² 70m² in € Bewohner gesamt nach Barwert VPI-Anpassung bei Quelle: Land Niederösterreich, FGW Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 40: Annuitätenverläufe unterschiedliche Förderszenarien Mehrfamilienwohnhaus-Sanierung Modellannahme Sanierungskosten 1.300 €/m² in € /m² und Monat Szenario 1wie Status quo VPI-Anpassung bei 20/80 DL / AZ rzb 1. 3. 5. 7. 9. 11. 13. 15. 17. 19. 21. 23. 25. 27. 29. 31. 33. 35. 37.
Quelle: Land Niederösterreich, FGW
Gewählt wurde schließlich eine Förderungsvariante, bei der umfassende Sanierungen der
Neubauförderung zugeordnet wurden (siehe oben) und bei kleineren Sanierungsmaßnahmen die
Schiene mit nicht rückzahlbaren Annuitätenzuschüssen beibehalten wurde.
EMPFEHLUNGEN ZUR WEITEREN VORGANGSWEISE IN NIEDERÖSTERREICH
Nachhaltig Maastricht-konforme Instrumente der Wohnbaufinanzierung in Niederösterreich können mit
folgenden Maßnahmen erzielt werden:
] Bei allen Reformen der Wohnbaufinanzierung sollte die wirtschaftliche Betrachtungsweise im
Vordergrund stehen. ] Niedrig verzinste bzw. zinslose Förderungsdarlehen unterscheiden sich nach heutiger Verbuchungspraxis hinsichtlich ihrer Verschuldungswirksamkeit nur graduell. Beide sind als Finanztransaktionen nicht-verschuldungswirksam verbuchbar. Diese Praxis wird für einige Jahre beibehalten werden. Mittelfristig ist allerdings davon auszugehen, dass die Differenz zwischen dem Förderungszinssatz und einem wie auch immer definierten Marktzinssatz als Vermögenstransfer zu verbuchen ist. Diese Entwicklung wird eine große Herausforderung für die Budgetpolitik der Länder darstellen, da sie buchmäßig (nicht liquiditätsmäßig) erhebliche Mehrausgaben mit sich bringt. ] Es wäre damit allerdings auch der Vorteil verbunden, dass - aufgrund ihrer Verschuldungswirksamkeit heute unattraktive - Finanzierungsinstrumente, wie die nicht-rückzahlbaren Annuitätenzuschüsse, unter gleichen Bedingungen wieder verstärkt zum Einsatz Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 kommen könnten. Im Effizienzvergleich schneidet dieses Instrument besser ab als die meisten anderen. Die 2001 eingeschlagene Vorgangsweise, bei der Reform der Wohnbauförderung bewährte Instrumente im Rahmen des Freibauer-Modells (rückzahlbare und nicht rückzahlbare AZ) nicht gänzlich aufzugeben, ist angesichts dessen zweckmäßig. Ihr – wenn auch reduzierter – Fortbestand wird einen späteren verstärkten Rückgriff auf diese Instrumente wesentlich erleichtern. ] Die Verzinslichkeit der Förderungsdarlehen wird angesichts der heutigen Verbuchungspraxis als ein sekundäres Thema aufgefasst. Die 2001 eingeführte 1-prozentige Verzinsung wird als adäquat aufgefasst. Sie erneut in Diskussion zu stellen, verspricht keinen Nutzen. ] Hinsichtlich einer allfälligen Ä nderung der Verbuchungspraxis empfiehlt sich allerdings ein konzertiertes, proaktives Vorgehen der Länder gegenüber EUROSTAT. Wünschenswert und umsetzbar erscheint ein Szenario, dass in der öffentlichen Wohnbaufinanzierung die Wertsicherung, das heißt die Verzinsung der Darlehen zumindest im Ausmaß des VPI, als marktkonform gilt. Eine solche Sonderbehandlung der öffentlichen Wohnbaufinanzierung könnte mit dem besonderen Charakter der öffentlichen Hand als Schuldner, wie auch mit der besonderen Funktion des Gutes Wohnung begründet werden. ] Die budgetmäßige Ungleichbehandlung bei vorzeitiger Rückzahlung durch den Schuldner bzw. Forderungsverkauf an Dritte wird als kontraproduktiver Wirkungszusammenhang im Rahmen der ESVG-Verbuchungen aufgefasst, insbesondere unter öknomischer Betrachtungsweise. Hier schiene eine Lösung in die Richtung einer gleichen budgetmäßigen Behandlung von vorrangiger Bedeutung. ] Der Darlehensverkauf in Niederösterreich wird aufgrund seiner großen, von Vertretern der Landesregierung selbst geförderten Publizität, zweifellos genauen Prüfungen hinsichtlich seiner Verschuldungswirksamkeit unterzogen werden. Aus der Sicht der Studienautoren besteht allerdings kein Anlass zur Vermutung, dass das Modell unter den derzeitigen Bedingungen der Verbuchungspraxis anders als vorgesehen zu bewerten wäre. Hingewiesen werden muss allerdings auf das dynamische Rechtsauslegungsprinzip in der Europäischen Union, das zur Folge haben kann und schon hatte, dass die Rechtsauslegung strenger wird. Ein heute einkommenswirksames Instrument kann also durchaus in einigen Jahren als einkommensneutral eingestuft werden. ] Aus rechtsstaatlichen Gründen und in Hinblick auf die Zugänglichkeit von Informationen über die Wohnbauförderung für die Bürger sollten Durchführungsbestimmungen zum Niederösterreichischen Wohnbauförderungsrecht ausschließlich in Form von Verordnungen erlassen werden und nicht auch als bloße Richtlinien. Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 LITERATUR
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Charakteristik der bis 2000/2001 praktizierten Förderungsinstrumente, Effizienzanalyse gemäß FGW-Bewertung Wohnungsbewilligungen, -fertigstellungen und Förderungszusicherungen Österreich bis 2002 Wohnungsbewilligungen, -fertigstellungen und Förderungszusicherungen Österreich bis 2002 Einnahmen für die Wohnbauförderung in Mio € 16 Ausgaben für die Wohnbauförderung bis 2002 Ausgaben für die Wohnbauförderung in Mio € 18 Kennzahlen zur Wohnbaufinanzierung der Länder 2000 in Mio € 18 Entwicklung der Förderungsausgaben nach Bundesländern Förderungsausgaben für Neubau und Sanierung in den Bundesländern Grafik 10: Verteilung der Förderungsausgaben nach Bundesländern Grafik 11: Aushaftende Darlehen und Rücklagen der Länderförederungsgeber gesamt Grafik 12: Aushaftende Darlehen und Rücklagen Niederösterreich in Mio € 23 Grafik 13: Zahlungsverpflichtungen der Länder aus bestehenden Förderungszusicherungen 2000 in Mio € 24 Grafik 14: Zahlungsverpflichtungen der Länder aus bestehenden Förderungszusicherungen Grafik 15: Zahlungsverpflichtungen Niederösterreich aus bestehenden Förderungszusicherungen Grafik 16: Soll und Haben der Wohnbauförderung der Bundesländer 2000 in Mio € 26 Tabelle 17: Beiträge von Bund und Ländern zur Erreichung des Stabilitätspakts 2001 Tabelle 18: Einnahmen für die Wohnbauförderung – Mittelwerte 1996-2000 in Mio € Ö sterreich Grafik 19: Budgetsalden Ö sterreich Grafik 20: Staatsschuld Österreich Grafik 21: Budgetsalden Dänemark Grafik 22: Staatsschuld Dänemark Grafik 23: Budgetsalden Deutschland Grafik 24: Staatsschuld Deutschland Grafik 25: Budgetsalden Frankreich Grafik 26: Staatsschuld Frankreich Grafik 27: Budgetsalden Großbritannien Grafik 28: Staatsschuld Großbritannien Grafik 29: Budgetsalden Italien Grafik 30: Staatsschuld Italien Grafik 31: Zinssensitivität des Status quo- Modells der NÖ Wohnbauförderung (2000): Zins-/VPI-Szenarien - Kosten einer 70m²-Wohnung nach Barwert in € 91 Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002 Grafik 32: Zinssensitivität des Status quo- Modells der NÖ Wohnbauförderung (2000) im Finanzierungsverlauf: Zins-/VPI-Szenarien inkl. Annuitätenzuschüsse €/m² 92 Grafik 33: Effizienzvergleich der untersuchten Förderszenarien nach derzeitiger Zins-/VPI- Situation Kosten einer 70m²-Wohnung nach Barwert in € 92 Grafik 34: Annuitätenverlauf der untersuchten Förderszenarien 70m²-Wohnung nach Barwert Grafik 35: Gegenüberstellung der Förderungsmodelle 2000 und 2001 Gesamtkosten auf Finanzierungsdauer nach Barwert in €/m² 94 Grafik 36: Gegenüberstellung der Förderungsmodelle 2000 und 2001 Annuitätenverlauf nach Barwert in €/m² 94 Grafik 37: Entwicklung der Förderungsausgaben für die Sanierung ausgewählter Bundesländer Grafik 38: Ausgaben für die Wohnhaussanierung der Länder in Mio € 96 Grafik 39: Effizienzvergleich der untersuchten Förderszenarien Mehrfamilienwohnhaus- Sanierung Modellannahme Sanierungskosten 1.300 €/m² 70m² in € 99 Grafik 40: Annuitätenverläufe unterschiedliche Förderszenarien Mehrfamilienwohnhaus- Sanierung Modellannahme Sanierungskosten 1.300 €/m² in € /m² und Monat 100 Maastricht-konforme Neugestaltung der NÖ Wohnbaufinanzierung. FGW, 2/2002

Source: http://www.iibw.at/deutsch/portfolio/wohnen/downloads/Maastricht.pdf

Microsoft word - review. normal and premature adrenarche. manuscript alicia belgorosky.doc

NORMAL AND PREMATURE ADRENARCHE Alicia Belgorosky; María Sonia Baquedano; Gabriela Guercio; Marco A. Servicio de Endocrinologia, Hospital de Pediatría Garrahan, Buenos Aires, 1. INTRODUCTION Adrenarche occurs only in higher primates, typical y at 6-8 y of age in humans, when the innermost layer of adrenal cortex, the zona reticularis, develops. This is an event of posnatal sexual maturation in which there is an

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European Society of Human Reproduction and Embryology Helsinki – Finland 3 to 6 July 2016 General Information Pre-congress courses: Sunday, 3 July 2016 Scientific Programme: Monday, 4 July 2016 Scientific Programme: Tuesday, 5 July 2016 Scientific Programme: Wednesday, 6 July 2016 Social Programme Sponsorship Acknowledgements FINAL PROGRAMME I HELSINKI, FINLAND – 3 TO 6 JULY 2016